财政税收论文：论我国国内税收竞争新模式的构建

 一、引言：国内税收竞争概念的界定与分类 

　　西方几十年的国内税收竞争 理论 和实证 研究 表明，规范适度的国内税收竞争有助于遏制政府规模的过度扩大，有助于减轻纳税人的税负，从而大大促进一国 经济 的快速发展 (Wilson，J.D，1999)。所谓国内税收竞争，是指一国范围内不同辖区政府之间为了各自利益最大化而动用税收手段进行的制度内和制度外的角逐行为及其博弈过程，一般可分为国内横向税收竞争国内纵向税收竞争。而所谓"国内税收竞争模式"，就是舍去具体结构细节和具体运动方式之后保留下来的国内税收竞争体系的基本结构或基本图式，是国内税收竞争体系在理论上的高度概括、 总结 和抽象。

　　国内税收竞争模式可以从不同角度进行划分，例如，可以依据竞争程度，把国内税收竞争划分为微弱国内税收竞争模式、适度国内税收竞争模式、激烈国内税收竞争模式；根据竞争手段的规范程度，可以划分为规范国内税收竞争模式和不规范国内税收竞争模式；依据竞争结果，可以分为有益国内税收竞争模式和有害国内税收竞争模式；根据国家管理模式可分为联邦制下的国内税收竞争模式和单一制下的国内税收竞争模式；根据不同的国家，可以划分美国国内税收竞争模式、瑞士国内税收竞争模式、德国国内税收竞争模式，等等；根据一国纵向税权治理模式，还可以划分为几乎完全地方分权型国内税收竞争模式、几乎完全中央集权型国内税收竞争模式和集分型国内税收竞争模式，等等。

　　笔者以为，根据一国纵向税权治理模式来划分国内税收竞争模式是比较有益的，因为一国国内税收竞争模式的产生和发生程度与一国的纵向税权治理模式密切相关。需要注意的是，几乎完全地方分权型国内税收竞争模式、几乎完全中央集权型国内税收竞争模式和集分型国内税收竞争模式所表现出来的特征和程度是各不相同的。在几乎完全地方分权型国内税收竞争模式下，由于地方具有差不多完全独立的税收立法权和其他税收管理权限，所以，其与中央政府之间的税收竞争即纵向税收竞争主要表现在"同征税"上存在一定程度的税收竞争；而地方辖区间的税收竞争则比较类似于国家与国家之间的税收竞争，一般比较激烈。在几乎完全中央集权型国内税收竞争模式下，由于中央政府控制了差不多所有的税收立法权，因此，无论是纵向税收竞争还是横向税收竞争一般都不严重，处于微弱不明显竞争、甚至零税收竞争状态，但是，一国如果法治化程度不强，也很有可能存在激烈的制度外国内税收竞争。在集分型国内税收竞争模式下，地方在税收上的立法权要大于"几乎完全集权"的情况，但又远远低于"几乎完全分权"的情况。因此，国内税收竞争的程度一般介于上述两种模式之间。

　　此外，上述每一种国内税收竞争模式又可以划分成各种"子"模式。因为，一国的国内税收竞争模式还受到其他许多因素如转移支付模式、法治化程度、居民偏好差异、行政区划等的 影响 。例如，从大的方面说，美国和加拿大都是几乎完全地方分权型国内税收竞争模式，但是两国的国内税收竞争程度却不一样，主要原因就是加拿大只有10个省，且人烟稀少，而美国有50个州和一个特区，且人口要比加拿大密集得多。因此，我们可以得到两个几乎完全地方分权型国内税收竞争"子"模式：加拿大国内税收竞争模式和美国国内税收竞争模式。同样，在集分型国内税收竞争模式下，也可以划分为几个"子"模式，譬如，依据竞争程度，可以有微弱国内税收竞争模式、适度国内税收竞争模式和过度国内税收竞争模式等；依据税收竞争稳定程度，可以有稳定性和欠稳定性两种国内税收竞争模式；依据是否规范又可以分为规范性和非规范性国内税收竞争模式，等等。

　　二、当前我国国内税收竞争模式的特征 分析

　　当前我国国内税收竞争的模式是在上世纪70年代末改革开放后逐渐形成的。从我国20多年的国内纵向税收竞争和横向税收竞争看，可以概括为以下几个主要特征：一是稳定性差；二是规范性竞争发生程度低；三是非规范性竞争发生程度强；四是变相性竞争程度强(见表1)。

　　"稳定性差"是指地方政府之间以及地方政府与中央政府之间的税收竞争时而激烈时而平缓的情况，例如，1994年税改前夕，我国地方政府和中央政府进行的税收竞争，就属于激烈的一段时期，而其后的几年则是比较平缓的时期。"规范性低"是指无论在纵向税收竞争还是横向税收竞争中，税收竞争的主体采用的绝大多数手段都是税法所不允许的手段，例如，有资料显示，1995年度国家审计署对全国部分国税系统组织的中央税收情况进行审计，共查出各类违纪 问题 199个，违纪金额4906亿元，影响税收收入36.33亿元，其中影响中央税收收入30.96亿元。上述违纪问题，属于地方政府行为的占42.9%。2003年，全国共查处各种涉税违规文件263份，其中税务部门文件61份，地方党政或者其他部门文件202份，各地违规涉税金额合计3.45亿元。虽然这些税收违纪中有各种各样的原因，但是，两级政府出于税收竞争的目的，也是其中一个重要原因。"变相性强"是指政府采用的手段虽然不是税收手段，但其效果类似于税收竞争手段。例如，我国地方政府采取的"讨价还价"式、"藏富于民"式纵向税收竞争，这实际上就是一种非规范的纵向税收竞争行为。

　　关于我国20多年的国内税收竞争之所以具有"稳定性差、规范性低、非规范性强、变相性强"等特征，笔者以为，是多种因素综合作用的结果。一是 社会 处于转轨时期原因，二是法制不健全与法治不严原因，三是地方保护主义和地方功利主义原因，四是转移支付制度不规范原因。此外，行政区划划分不合理、政府级次过多也是造成我国国内不规范、不稳定甚至变相税收竞争比较强烈的一个重要原因。

　　我国20多年的国内税收竞争产生了诸多有害效应，主要表现在：恶化了法治环境；导致了税负运动失常，税源流动不合理；影响了资源的配置效率；造成了大量税收收入流失，产生隐性"财政风险"；导致腐败现象严重、偷漏税现象泛滥；扩大了东西部的差距，影响了我国经济与社会的整体协调发展，等等。因此，必须继续深化财政体制改革以及其他一些配套改革，否则，愈演愈烈的国内税收竞争势必会对我国经济和社会的稳定协调快速发展产生一定的消极影响。

　　三、我国国内税收竞争模式的目标类型选择

　　 目前 ，我国应该选择什么样的国内税收竞争目标模式呢？笔者以为，构建我国的国内税收竞争目标模式必须首先考虑我国的实际国情，因为，任何不顾国情而一味生搬国外模式的做法都注定是要失败的。所谓国情，就是一个国家全方面的基本情况，涉及一个国家经济、文化、民族、 自然 等多方面的客观现实存在和意识传统形态。国与国之间存在着相同相近的地方，即通常所说的国情的同一性，但也普遍存在其相背相离的一面，即国情的特殊性，笔者以为，主要表现在以下几个方面：首先， 中国 自古以来就是一个统一的多民族国家。这一特征要求构建的国内税收竞争模式必须以维护国家的稳定和统一为前提，同时又必须考虑各地区各民族差异显著这一特征。其次，中国是个高度集权型的单一制国家，不同于西方许多联邦制国家。单一制和联邦制的区别在于，前者一开始就比较注重"集权"，后者一开始就比较注重"分权"。最近几十年，中国虽然跟随世界的潮流也开始了分权改革，但是，基本上说来，仍然是高度集权的国家，尤其是在税收立法权上。这一特征要求构建的国内税收竞争模式必须以中央集权为主，同时适当给予地方一定的税收管理权。第三，我国地方政府在管理经济上还缺乏充足的经验，还不能适应在分权制下熟练有度地在制度框架内管理经济事务。这一特征要求构建的国内税收竞争模式只能给予地方政府少量的税收立法权，否则，就有可能产生地方政府滥用税收权限问题。第四，中国封建社会 历史 悠久，人治一直比较流行，而社会主义市场经济制度实行的时间还不长，因此，法制还不健全，民主制度不发达。这一特征要求构建的国内税收竞争模式必须首先以规范政府税收竞争行为为前提。第五，虽然改革开放后，我国的经济有了快速的发展，人民的生活水平显著提高，但总体经济发展水平与西方一些发达国家相比还有很大差距。据世界银行2004年的数据，我国人均GDP仅为1000美元，位居108位，和美国、日本等发达国家的差距达到40倍左右。而且，由于自然条件、历史等原因，我国国内地区经济发展差异较大，东部沿海地区的经济明显快于中、西部地区。这一特征要求构建的国内税收竞争模式必须允许一定的地方税收权限包括地方税收立法权的存在。最后，总体来说，生产要素在我国的流动性还很差。目前，除了资本流动相对比较顺畅外，其他要素的流动都受到或明或暗的限制。这一特征要求构建的国内税收竞争模式必须以适当促使生产要素流动为前提。