财政税收论文：税式支出概念的重新思考

   内容 提要: 传统概念认为税式支出是给予不同的纳税人以不同的税收减免的优惠待遇，这种界定有一定的片面性，完整的税式支出概念的内涵不仅包括税率的降低和税额的减免，还应当包括特殊管征待遇形成的财政支持等。 
　　关键词：税式支出；　征管方式；　表现形式；　政策目的 
　　一、传统意义的税式支出概念 
　　从上个世纪六十年代美国 理论 学界正式提出税式支出（tax expenditure，或直译为税收支出）这个概念以来，国际国内的学者对其进行了各种各样的解释。曹立瀛先生在《西方财政理论与政策》一书中的解释可认为是一般的定义：税收支出是在现行税制结构不变的条件下，对于某些纳税个人、 企业 ，或其特定经济 行为，实行激励性的区别对待，给予不同的税收减免的优惠待遇（不直接给予现金）。其所以称为税收"支出"，是因为这类优惠和其他政府支出的项目一样，作为开支，列入预算。 
　　这种解释代表了理论界的主流，倾向于从税收收入的损失这一角度来定义。在具体 研究 上，传统定义税式支出则主要从表现形式上进行分类。主要有四类：一是税收减征。税收减征是对纳税人按税法规定的税率 计算 的应纳税额给予减征一部分的措施。国家在税收法规中规定减征，是为了给予某些纳税人以鼓励和支持。税收减征都是按税法规定进行的，其具体办法有两种：一是比例减征法，即按计算出来的应纳税额减征一定比例；二是减率减征法，即用减低税率的办法来体现减征税额。二是税收免除。税收免除是对纳税人按税法规定应纳的税额不予征收，也是鼓励某些纳税人或某些特定行为的一种措施。三是出口退税。出口退税指税务部门根据税法规定，对出口企业已出口商品原来所承担的流转税予以退还的措施。其目的是为了鼓励出口。四是先征后退。先征后退是先依据税法，将纳税人应缴的税款征收上来，再由财政部门予以全额或部分返还的措施。 
　　二、税式支出概念的重新思考 
　　本文认为传统意义上的税式支出概念并不全面。所谓"支出"即是给予"补助"，税式支出就是在税收领域给予纳税人以隐性的资金补贴，因此，只要事实上减少了国家的税收收入，或减轻了纳税人的税收负担就可以视为税式支出。 
　　上世纪30年代爆发的世界经济危机让政府看到宏观调控的重要意义，政府在调控经济的过程中越发认识到自身在经济中的大有可为，各种各样的经济政策随之成熟和 发展 。税收做为重要的经济政策，更是当仁不让地成为政府调控经济的重要手段。税式支出从根本上来说是政府的一种经济政策，出于调控经济的目的，可以设定各种税式支出形式。因此，税式支出种类应当从经济政策目的来分类。 
　　1.基于产业宏观调控的税式支出。经济学将各种产品分为优值品与劣值品。政府对各种产品同样有自己的认识。从有利于国家职能发挥的角度出发，政府对不同的产业采取不同的价值倾向，分别制订不同的税收政策。关系国计民生的产业，税收政策给予充分关注，不仅在税收收入上对此类产业有很大的依赖，而且在一定程度上给予特殊待遇。比如行业的汇总纳税，为此类企业节省巨额的财务支出，提供企业内部资金调配的便利，事实上等于财政为其提供隐形的财政支持。国家需要优先发展的产业，如涉及国家安全和军事利益的产业，国家给予税收上的特别优惠待遇。国家需要特别扶持的产业，如进口替代产品、出口替代产品、幼稚产业、正外部效应产业等，国家在税收政策上提供特殊优惠。 
　　2.基于区域经济发展的税式支出。非平衡发展的战略已经被世界大多数国家所认同。我国改革开放的实践也是采用这种非平衡发展的战略，先后划定经济特区、沿海开放城市、经济技术开发区等各种层次的开放区域。为吸引资金，主要是外资在这些区域的注入，国家制订了不同层次的税收优惠政策。如外商投资企业所得税的不同优惠制度。 
　　3.基于纳税人身份的税式支出。因为纳税人身份的不同而享受不同的税收待遇，看似违背平等原则，但是在世界各国都事实上存在着，而且从政策制订者的本意来看，无不是为了实现更高层次上的公平，或者基于某种特殊的 社会 和 政治 目的。在我国，下岗工人、退伍军人、残疾人等等，可以享受到不同的税收优惠。在英国、美国，二战爆发后为了鼓励妇女就业，补充男劳动力的不足，特意制订了针对家庭妇女就业的税收扣除和宽免办法。

　　4.基于 社会 福利目的的税式支出。政府的终极目标是增进社会福利，提高人民生活水平，因此，以提高社会福利目的而制订的税式支出政策很容易为人民所接受。例如对于免征额的规定。所谓免征额是指从征税对象中扣除的免予征税的数额，当征税对象小于免征额时，不征税；超过免征额时，只就超过部分征税。免征额不属于税收优惠，但属于税式支出，它是对所有人普遍施行的税式支出，不对谁形成特别优惠，但实质上是政府对部分税收的放弃，目的是为了普遍提高社会的福利。
　　5.特殊征管方式形成的税式支出。传统概念上的税式支出注意到了因税款的故意放弃而形成的支出。但是没有考虑到因为征收方式的改变，纳税人可能因此减少费用支出。由此，为纳税目的本应支付的费用，也就是纳税成本减少了。和其他纳税人相比，事实上等于得到政府在纳税领域的补贴，也就是应当属于税式支出的范畴。例如 目前 在特定行业和 企业 中实行的统一核算，汇总缴纳，事实上使得相关纳税人大量地减少财务支出，或者少纳税款，在税收领域取得与相似或相同行业竞争者的不平等待遇。
　　我们知道，税收负担不仅包括税款，还包括税收的超额负担和税收成本。税收成本又涵概了征收成本和纳税成本。根据英国学者桑德福（Sandford）的论述，纳税成本不仅指个人或公司支付的律师和 会计 师的咨询顾问的开支，以及雇佣职工办理纳税申报事务的开支，而且还包括一些非货币的无形花费，例如时间价值、精神负担等。因此，纳税成本虽然很难估计，但其数字肯定比征收成本大得多。根据桑德福对1973年英国税收情况的统计和估计，英格兰和威尔士1970年个人所得税的纳税成本，约占税收收入的2.5%至4.4%.而在美国，根据穆斯格雷夫的估计，纳税成本比征收成本大几倍。1980年，个人所得税申报9400万件，其中2900万件采用分项扣除法，费用达30亿美元。其中6500万件不分项列举，而采用标准额扣除法，纳税成本32亿元。纳税成本在总额上是巨大的，但是不同的 计算 方式产生的纳税成本上的差异也是巨大的。因此，纳税成本在税收和 经济 中的 影响 理应得到我们的重视，应当加强因特殊管征方式形成的税式支出对经济 发展 影响的 研究 。
　　6.税收空白形成的税式支出。由于应开征而未开征税种，而使部分潜在纳税人受益，在 理论 上也可以归入税式支出范畴。例如，遗产税和赠与税，在世界多数国家都已经开征，因为其在理论上被认为属于良税，有利于调节社会分配不公，促进资源合理配置和加速流动。但是在我国仍然属于空白，这样就为富裕阶层留下税收空间，无形中成为政府给予的补助。
　　三、税式支出概念的重新定义
　　综合各家学者论述，所谓税式支出，是在现行税制下，对于某些纳税个人、企业，或其特定经济行为，实行激励性、照顾性的区别对待，给予不同的税率税额优惠和征管待遇，由此形成相同或相似纳税人之间的税收负担的差异。政府为此而有意牺牲部分的收入，形同给予纳税人财政补贴。其所以称为"税式支出"，是因为和政府其他支出的项目一样，应当作为开支，列入预算。