财政税收论文：后发达地区的税外收费改革和理财治税策略

 内容 提要：本文在 分析 后发达地区税外收费负担较重的原因及其税费改革所面临的尖锐矛盾的基础上，指出后发达地区特别是其 农村 地区税费改革囿于"费"改"税"没有实际意义，应着眼东西部地区之间、城乡之间均衡 发展 ，重新调整财政分配所造成的不对称财富流动格局，调整基层政权布局，免除农业税及其一切附征，增加城镇土地税收，建立收支对应的理财制度。

　　按人均GDP多少，我国在世界上的排序仍落在后列，在总体上属于后发达国家行列。加上国内区域 经济 发展又十分不平衡，一些地区发展较快，相对较发达；另一些地区相对落后。为了便于 研究 ，我们把相对落后的省份和发达省份中相对落后的县市称为后发达地区。这些地区的税外收费情况比较严重，总体特征表现为预算内行政性收费和罚没收入占财政收入比重偏高，预算外收费负担偏重，农村税费负担偏重，理财治税的矛盾也比较突出，改革的难度很大，需要专门加以研究解决。

　　一、后发达地区理财治税的矛盾和税外收费负担偏重的原因

　　后发达地区由于经济发展相对落后，财政收入较为紧缺，面对加速经济发展和 社会 进步的要求和愿望，在理财治税中出现了不少矛盾，如税费负担偏重与承受能力偏低的矛盾，减轻税费负担与维持政府机构运行的矛盾，政府公共支出严重不足与经济建设亟待发展之间的矛盾等等。后发达地区理财治税面临的诸多矛盾，是税费改革的重点与难点所在。

　　（一）后发达地区经济税源相对贫乏

　　后发达地区由于缺乏大宗"西瓜"税源，多数 企业 效益普遍较差，税款实现较少，税款拖欠严重，在 目前 每年下达税收收入计划考核税收工作任务的体制下，完成税收任务不得不依赖少数骨干税源企业，致使骨干税源企业普遍税负较重，一些效益稍好的企业由于承担了当地主要的税收任务，往往好景不长，很快就被拖垮。虽然全国的税收制度与政策是统一的，但与发达地区相比，后发达地区税收征管明显抓得偏紧，突出地表现为狠抓零散"芝麻"小税，对小企业、个体私营业户核定税收定额偏高，不少个体私营业户在缴纳税费后所剩无几，直接 影响 了这一部分非国有企业的活力。发达地区税源丰富充足，财政收入主要靠税收，收费相对较少，即使有一定的收费，也因发达地区的企业、居民承受能力较强而不会引发社会矛盾，税费 问题 在发达地区矛盾并不十分突出。农业税费是后发达地区乡镇的重要财源，而后发达地区不少农民本身面临的温饱问题尚未解决，虽然农业税费的绝对额不高，但贫困农民仍然难以负担，引发社会矛盾的税外收费往往发生在穷得揭不开锅的地方。

　　从税务机关组织的税收收入角度进行考察，我们不难发现，后发达地区省份（以江西省、广西壮族自治区、陕西省、山西省、贵州省为样本）由于流转税比重与发达地区省份（以广东省、浙江省、江苏省、山东省、福建省为样本）大致接近，但所得税比重偏低，因而其他地方各税所占份额则较大（见表1）。这些地方小税多属特定目的税和财产行为税类，计税依据既不是销售额也不是所得额，其税收收入同经济增长缺乏紧密的相关度，因而后发达地区省份的税收收入缺乏增长潜力。后发达地区受税源结构的影响，在税收收入按税制原理难以保证财政支出同步增长的情况下，税收的实际增长要么来源于强行摊派，要么寅吃卯粮，在财政支出仍难以保障正常支出的情况下，握有实权的部门利用自己的行政权力税外收费便不可避免。

　　（二）后发达地区减轻税费负担与维持政府机构运行存在矛盾

　　后发达地区企业效益较差，居民收入偏低，从扶持企业发展和解决群众温饱的角度来看，应实行较低的税收负担和尽可能地减少税外收费。然而，由于后发达地区经济总量规模小、效益差导致正常的税源较为缺乏，在税费负担不轻的情况下，后发达地区地方政府取得的财政收入仍然十分有限，财政十分拮据，不少穷困地区甚至连维持政府机构运行的理财治税模式都难以达到，"吃饭财政"都难有保障，只能算是"政府勉强支撑型"，进一步减轻税费负担将加剧后发达地区的财政困境。税外不合理收费是目前支撑后发达地区政府运转的重要资金来源，"寅吃卯粮"、收"过头税"是后发达地区的特有现象。现在的农村税费改革是在维持并适当减轻过去税费负担的基础上进行的，而过去不少地方本身就存在乡镇财政入不敷出的问题，不少乡镇负债现象十分普遍。农村税费改革使农村分配关系趋于规范化和法制化，在农民负担有所减轻的同时，许多乡村财力平衡的缺口无法弥补。以农村义务 教育 投入为例，税费改革前，我国农村义务教育投入的基本格局是以财政拨款为主，以农村教育费附加、教育集资和学生杂费为辅的多渠道投入机制，群众集资和征收教育费附加是一些以农业为主的农业大乡和贫困乡镇进行农村义务教育投入的重要资金来源，使这些乡镇财政入不敷出的矛盾得到一定程度的掩盖；农村税费改革后，在减轻农民负担的同时，也规范了农村分配秩序，众多财力薄弱的乡镇无力承担义务教育投入的矛盾显得更加突出。据有关资料显示，1999年以来安徽省各地陆续进行了农村税费改革试点，取消了包括教育费附加在内的乡统筹以及教育集资等专门面向农民征收的事业性收费和政府性基金、集资，全省教育事业每年减少大约10亿元，乡镇财政根本无法支撑庞大的义务教育，义务教育投入不足的问题更加突出①。村级组织过去也往往是将村提留的公积金当公益金和管理费来用，农村税费改革后将村公积金取消，农民负担的减轻其实在很大程度上是建立在村级收费的减少上，村级财力比乡镇更为窘迫和困难。

　　（三）后发达地区省份税外收费一定程度上是因为财政正常支出不足所致

　　我国后发达地区因为财力有限，在财政支出安排方面侧重于保行政经费开支，缺乏安排资金用于城镇基本建设的能力。如表2所示，后发达地区省份财政支出结构呈现"三高"、"两低"状况，支农支出、社会保障补助、政策性补贴支出比重高，挖潜改造资金、城市维护费比重低。5个后发达地区省份支农支出占有相当份额，最少的支农支出比重也达7.48%，陕西省更是高达8.74%；而5个发达地区省份支农比重最高的浙江省只有7.62%，广东省则只有6.12%.后发达地区省份的政策性补贴支出占全部决算支出的比重与发达地区省份相仿，而后发达地区省份社会保障补贴支出所占比重明显高于发达地区省份；后发达地区省份行政管理费的支出比重也普遍高于发达地区省份，明显地表现出"吃饭财政"的特征。值得注意的是，尽管发达地区省份行政管理费占其决算支出的份额低于后发达地区省份，然而其绝对额却远远大于后发达地区省份，如广东省的行政管理费决算支出是广西壮族自治区的2.98倍，山东省的行政管理费决算支出是山西省的2.34倍，江苏省的行政管理费决算支出是江西省的2.57倍。与此同时，后发达地区省份的企业挖潜改造资金、城市维护建设支出占本省财政决算支出的比重普遍小于发达地区省份，在绝对额上相差更远。以财政决算中的挖潜改造资金支出为例，1999年广东省是广西壮族自治区的5.11倍，山东省是山西省的14.17倍，江苏省是江西省的6.56倍。以财政决算中的城市维护建设支出为例，1999年广东省是广西壮族自治区的6.35倍，山东省是山西省的5.07倍，江苏省是江西省的4.22倍。

　　一般来说，财政支出范围和额度不能为地方各项事务的经常性用度提供充足的财力保证就会形成财政支出缺口，在实际开支中就只能谋求由财政之外的非正常甚至非法的经费筹措途径来解决，这一点已为 历史 上的财税改革所证明。清初实行低俸禄制，正常财政支出存在缺口，使谋求非法经费筹措途径有较正当的理由，为解决地方财政经费之不足，清政府被迫采取允许地方额外加征"火耗"及名目繁多的附加税政策，地方私自征取对中央政府形成倒逼之势，使清政府在政策执行和管理上被迫放松，导致额外苛索现象普遍，雍正为此不得不采取"提耗羡，设养廉"的举措对混乱的"耗羡"收费进行规范②。对于正常财政收入之外的"耗羡"，清政府"最初严行禁止，继而加以默认，最后以"耗羡"归公和养廉银制度的建立加以有条件地限制并在制度上加以承认"③。这充分说明收费泛滥与财政正常支出安排不足有着直接的关系。

　　（四）后发达地区省份收费是弥补财政经费不足的重要途径

　　税费具有内在联系，存在联动关系，有些收费本身就属于不规范的税收，当税收收入不能满足正常支出时，收费就成为增加财政收入重要而有效的途径，形成以费补税的格局。从表2我们可以看到，不论是发达地区省份还是后发达地区省份，地方支出的资金来源中非税收入都占有相当的份额，但是相对而言，后发达地区省份的比重高于发达地区省份。与发达地区省份的财政支出规模相比，目前后发达地区的财政支出规模显然不大，据此我们可以假定后发达地区目前的支出规模属于合理范围，那么说明后发达地区省份的正常税收收入难以满足其开支需要，地方政府收费弥补了地方预算内收入的不足，后发达地区省份的收费收入对于弥补其财政资金不足发挥了作用。

　　二、后发达地区理财治税的策略

　　由于存在上述理财治税方面的矛盾，在后发达地区特别是其农村推行"费改税"，只是名称的改变，而没有实际意义，必须从维护国家长治久安、增加居民收入、扩大内需、保证国民经济持续稳定发展的高度来认识税费改革；必须从调整国家整体发展战略和改变财政分配所造成的不对称财富流动格局入手，从后发达地区理财治税的策略上，提出解决税外收费问题的思路。

　　（一）永久地免征农业税及其一切附征，真正减轻农民负担

　　当前，国民经济发展中遇到的严重问题之一是农民收入增速减缓。后发达地区不少贫困乡村的农民陷入绝对贫困境地，收入出现负增长，城乡差别进一步拉大，农村这一最大的市场严重萎缩。这是当前国民经济出现内需不足、企业经营困难、下岗职工增多的重要原因之一。减轻农民负担、增加农民收入，不仅是出于公平考虑，而且也是出于经济发展的全局考虑。要真正减轻农民负担、增加农民收入，必须着眼于全面免除后发达地区农民的一切税费包括农业税及其附征。城市居民每月收入不到800元的不需要缴纳任何个人所得税，收入水平比城市居民低得多的农民，特别是后发达地区的农民要缴纳具有个人所得税性质的农业税，显然有失公平。他们除缴纳农业税外，目前还承担着相对较重的税外收费负担（提留统筹费、繁多的其他杂项收费），这是第2重、第3重负担。农民作为消费者与城市居民一样负担了增值税，并且由于农民不作为增值税的纳税人，自己要负担进项税额，这已经是另一双重负担④。到此农民负担已达5重之多。由于农民处于分散状态，在与农产品收购商、农业投入品提供商交易时，价格的谈判经常处于不利地位，农产品出售价格往往较低，而在购入农业投入品（如种子、化肥、农机、农业技术服务等）又往往要接受较高的价格，这是新时期的"工农产品价格剪刀差"，在计划经济统购统销的年代，"工农产品价格剪刀差"作为"暗税"可流入政府财政，成为国有 工业 的原始资本，但现在却流入了中间商的口袋。如果将这一不平等交易所造成的价值转移考虑进去，农民承受的负担就达到7重了。

　　上述7重负担，如果不能系统地解决，我国农村经济就会长期处于萎缩状态。这7重负担中，只有农民作为消费者负担的增值税和其他流转税是合理的、公平的，其他都是要消除的。"工农产品价格剪刀差"要通过体制改革和加强农产品保护来解决。对增值税进项税额的负担问题，可借鉴欧洲"农产品生产者统一比率加价补偿"办法加以解决⑤。我国农村多数农民的月纯收入十分有限，只够勉强糊口，特别是后发达地区省份绝大部分农民是以种田为主，耕作主要是一家一户制，没有规模效应，效益很差，种田的利润十分微薄，有的甚至亏损。在目前农业剩余很少甚至没有任何剩余的情况下，特别是后发达地区农民收入很低的情况下，农村税费改革不应当只是改"费"为"税"，而应当永久地免除任何农业、农村税费。在免除农村税费以后，实质问题就变成提供农村必要的公共产品所需资金的来源问题，这需要下列措施来解决。

　　（二）改革基层管理体制并加大对后发达地区转移支付力度

　　农村乡一级政府机构庞大、人员不少，但所起的作用却有限，在后发达地区其实际的主要职责只是收钱粮以维持其运行，机构人员之间的互相服务多于替农民服务，撤销的负面影响要小于保留的积极效应。乡一级政府可用主要起上情下达作用的乡公所取而代之，乡公所设几个员工即可。计划生育工作、教育工作和其他公共产品提供由县级政府有关部门办理，将现有的信用社、供销社、粮站、农机站恢复或改为纯经济性质的合作组织，其没有任何收费权，所提供的服务按质、量论价。

　　加大转移支付力度。现行分税制财政体制下，中央集中的财力中相当一部分要通过税收增量返还的形式返还给地方，中央财政难以拿出足够的财力用于建立比较规范的转移支付制度，现有的转移支付补助额不足以实现地区间公共服务水平最低限度的均等化，应加大中央对后发达地区省份的转移支付力度，省级财政也要加大对后发达市县的转移支付力度。转移支付的数量应为农民实际负担的以增值税为主体的流转税，即将农民实际负担的税收通过向农村地区提供必要公共产品的方式整体返还给农民。