财政税收论文：试论我国当前的税费改革

 内容 提要：本文首先剖析了 目前 我国收费泛滥的 历史 性、政策性、体制性原因，由此进一步引出税费改革的必要性，最后阐述了笔者对税费改革的总体思路、改革难点处理及改革配套措施等方面的观点。

　　关键词： 财政  税收  收费  改革

　　一、目前收费泛滥的主要原因

　　我国现行收费制度起源于解放初期，当时由于我国财税体制实行高度集中、统一领导的管理模式，地方财权较小，收费得到了有效控制，在筹集建设资金方面也发挥了一定的积极作用。直到20世纪80年代简政放权后，由于财权部分下放，税收难以满足支出需要，经中央政府批准，开征了一些新的收费项目，如能源 交通 重点建设基金和预算调节基金等；地方政府为了满足建设需要，也纷纷效仿中央政府，出台新的收费项目，由此收费过多过滥、屡禁不止的 问题 愈来愈突出。

　　80年代以来，之所以出现预算外和"制度外"收费的大膨胀，除了收费不规范这一表面原因外，还有其历史上和体制上的根源。

　　（一） 中国 经济 基础薄弱，"文革"后欠账累累，百废待兴，需要政府筹措大量资金以促进经济 发展 和 社会 进步，这是收费膨胀的历史性根源     我国是一个发展中国家，改革之前50至70年代的几次折腾几乎丢掉了近20年的时光。因此，中国政府在1978年实行改革开放政策时，面临的欠账绝不仅仅是市场商品供应不足的问题，还包括国民经济结构严重失调、基础设施严重不足、 科技 落后、人力资源素质低下、人口与资源矛盾尖锐等历史遗留问题。要解决这些问题，无法拆东墙补西墙，只能全面补救、全面改造。而这种全面性策略所需要的资金远大于一般非平衡性策略所需资金。由于中国以前没有市场化根底，民间资本积累又极度匮乏，政府只得承担起筹集资金的职责，而预算内的筹资又不可能满足这么大的资金需求。在这种背景下，各级政府必然要走多渠道筹资之路，各种收费应运而生。

　　（二）特殊的"制度"供给，是乱收费屡禁不止的公共分配政策上的根源

　　由于多年来某些体制措施和 方法 欠缺的积累，导致公共分配关系不顺，国家预算内集中的财力过少，财政无力满足行政事业单位的基本需要，不得不向行政事业部门和单位提供一种"制度"供给，来替代资金的供给，即所谓给政策不给钱的办法，允许各行政事业部门和单位自找财源。同时，又采用税外收费和提取基金等办法筹措建设资金。这种"制度"供给方式，本身存在着多收多得利的强烈利益刺激机制，在利益驱动下，收费的泛滥难以避免。与此同时，并没有建立起收费监督约束机制，其结果是收费资金使用过程中违法违纪现象严重，大量资金被任意挪用于消费性支出。此外，对收费违法行为处罚过轻，也加剧了我国收费规模过度膨胀问题。目前对于收费违法行为主要采用责令将非法所得退还缴费单位和个人或没收非法所得的处罚方式，而很少采取罚款、行政处分、通报批评、吊销收费许可证等较严厉的处罚措施。这意味着对于这些违法者来说，收费违法活动几乎是不花费任何成本的，充其量将非法所得退还或上缴，而于己利益无损。这些都进一步促成了收费过程中部门利益的形成及其刚性化，为一些单位不断调整收费标准、扩大收费对象、甚至巧立名目设立各种不合理的收费项目提供了利益诱因。

　　（三） 政府职能转换滞后，是导致乱收费屡禁不止的制度性根源

　　由于政企不分的状况没有得到有效解决，政府依然管了一些不该管和管不好、本应由市场解决的事务，一些人利用这种政府职能和市场职能混淆的特殊条件，谋求本位利益，实行价外收费，或把公共服务变成权力，强制收费。

　　如由于 农村 的"政社合一"问题没有得到真正解决，1983年撤消人民公社、建立乡镇一级政府后，依然由乡镇政府及有关部门代替原人民公社执行农民集体经济所有者权能和组织功能，乡镇政府既是经济社会行政管理者，又是农民集体经济所有者职能执行主体。这样，在政府部门日常活动中，就很难分清所有者行为和社会行政管理者行为的界限，在财政供给十分有限的条件下，利用所有者权力，借给农民办集体事业或公益事业之名，向农民伸手摊派、收费来满足行政需要的乱收费也就难免。

　　（四）分权式改革连带出了事权财权化意识，激活了原来受压抑的局部利益，中央各部门和地方各级政府机构总是试图通过多渠道筹资来落实自己扩展了的事权，这是乱收费屡禁不止的体制性根源

　　改革过程中自上而下逐步把经济管理权分散给各级地方政府和主管部门，其目的在于充分调动地方政府及有关部门发展经济的积极性并加快实现区域经济结构的升级优化。与此同时，政府各部门也强化了自己的事权。中央政府在向地方、部门分散事权的同时，相应降低了自己的资金分配能力。一方面，由于预算内称之为收入上解或支出补助的转移支付存在较严重的非客观性而苦乐不均，因而地方政府就不再把更多的希望寄托在预算内资金的转移支付上，而是走"自力更生"之路，扩张预算外资金或制度外资金，走非规范化之路来落实资金以履行其职责。另一方面，由于各部门并不愿仅仅通过政策的制定、调整来树立自己的权威，而是希望利用实实在在的资金分配权来强化自己的地位。因此，各部门的预算外资金和制度外资金便快速增长，事权 自然 演化为财权，财权反过来又支撑事权扩大。

　　（五）收费（基金）的扩大，需要更多的机构和人员，这是推动乱收费不断扩大的组织根源

　　一些部门和单位为了收费，需要设置专门的人员、机构从事具体的征收、稽查、管理等，这样势必要养一批收费人员；随着收费人员的增多，收费成本势必增加，收费必须进一步扩大才能满足成本的增加。

　　二、税费改革的必要性

　　（一） 从规模庞大的收费存在的问题和造成的负面 影响 分析 ，税费改革势在必行

　　规模庞大的收费不仅侵蚀了税基，弱化了政府的宏观调控能力，加重了农民和 企业 的负担，阻碍了经济的正常发展，而且容易滋生腐败，不利于廉政建设，并由此带来了一系列 政治 、经济和社会问题，这是我国当前税费改革的直接动因。

　　（二）从公共财政的需要出发，税费改革十分迫切

　　1.根据公共财政 理论 ，普遍的无选择的服务，其费用的取得只能采取向全体公民收税的办法，并以政治权力为基础，因此在政府收入体系中，税收是基本财源。而对特定公民提供服务，其费用不能也不应当用全体公民缴纳的税收进行弥补，只能对直接享受服务的公民个人采取规范性的政府收费（如规费或使用费），因此在政府收入体系中收费只能起补充和辅助作用。

　　2.财税部门一定要统揽政府收支（包括预算内收支、预算外收支和制度外收支），并按照政府的政策通过财政收支实现资源的有效配置和满足社会的公共需要。

　　（三）从促进社会和经济可持续发展角度考虑，税费改革意义深远

　　现行税费改革主要涉及农村、社会保障、交通车辆、环境保护和 教育 等经济和社会领域，其目的是为了保证社会和经济的可持续发展。如，农村的稳定和农村经济的可持续发展离不开农村税费改革；国有企业改革的顺利实施和其他改革的顺利推进离不开社会保障体系的建立和健全，而健全的社会保障体系亟需社会保障税费改革；从我国经济的可持续发展看，通过教育税费改革培养大量的人才具有重要的现实意义。可以说，税费改革对促进我国经济和社会的可持续发展具有深远的影响。

　　三、改革的总体思路

　　（一）对现行收费（基金）改革的基本思路

　　按照公共财政理论，对现有的各种收费（基金）要根据其性质类别和不同情况，分别采取相应处理办法。对属于不合法、不合理的收费（基金），要继续进行清理整顿，坚决予以取消；对大部分具有税收特征的收费（基金），按照不同类型，通过"费改税"，用相应的税种取代；对小部分不体现政府职能的收费从行政事业性收费中划出，转为经营性收费管理，并依法纳税；对确需保留、符合国际惯例的少量规费，实行"收支两条线"管理。

　　从上述思路出发实行税费改革，必须 科学 地界定政府向社会提供的公共服务，哪些必须是无偿的，需要通过税收保障经费开支；哪些可以是有偿的，通过收费弥补服务成本；哪些可以交给社会中介机构和企业去承担，按市场规则进行管理。

　　第一，凡是政府实施公共管理和提供普遍性公共服务，都应当无偿进行，所需经费通过税收筹集。今后原则上不再设立管理性收费项目。

　　第二，政府在一定时期支持某些重要产业和重点事业的发展，主要应通过税收筹集资金，由财政无偿安排，国家原则上不再设立新的基金项目。

　　第三，政府向社会实施某些特定管理或提供特殊服务，属于非普遍性社会公共需要的，可以参照国际惯例，收取一些证照费、注册费等规费，由被服务者承担部分服务成本。

　　第四，利用国家资源、国有资产进行营利性活动的，按照有偿使用原则，由使用者交纳一定的费用。

　　第五，属于市场经营行为，服务者与被服务者之间形成权利和义务关系的，根据国际惯例和自愿原则，由服务者向被服务者收取相应的费用。