财政税收论文：关于教育税税基的选择研究

    内容 提要: 我国 目前 不具备直接以"三税"为税基、以所得额为税基以及以财产额为税基新设 教育 税的条件，唯一可行的途径是以流转额为税基开征教育税。

　　[关键词]教育税；税基；流转额

　　为了解决现阶段地方教育经费的短缺，我国必须仿照国外设立教育专门税的做法设立教育税。对教育税税基的选择则成为教育税设立的重中之重。按照征税对象不同，税收可以分为对流转额课税、对所得额课税、对财产行为课税和对 自然 资源课税。我国目前地方教育经费的一个重要来源是对"三税"征收的教育费附加，因而我们在设立教育税的同时，还要进行费改税，对税基的选择也就多了一个"三税"。为了在一定程度上保持税收中性、保证税收来源的可靠性与稳定性，对行为和自然资源课征教育税显然是不可行的。目前教育税税基的选择只可能是：直接费改税，以"三税"为税基开征教育税；全面开征财产税作为教育税；仿照美国的做法开征教育所得税；设立地方销售税作为教育税。

　　一、以"三税"为税基开征教育税

　　我国目前以费的名义征收的教育费附加是以"三税"为征收依据的。在设立教育税时首先想到的是直接费改税，将以费的形式征收的教育费直接改为以税的形式征收的教育税。这样直接费改税简便易行，并且也可以解决原先教育费征收的刚性不足和征管的力度不够等 问题 。但是直接费改税，以"三税"为税基设立教育税存在不少难以解决的问题。

　　1.以"三税"为税基开征的教育税要受到流转税的制约，税收来源没有可靠的保证，而且收入规模太小，适应不了教育事业 发展 的需要。首先，流转税的减免，会造成教育税这一附加税税款流失，给地方财政教育收入带来损失。其次，我国流转税主体税种设计存在不合理之处，会 影响 教育税税源。如增值税与营业税的交叉征收，在一定程度上造成了税务机关在征收管理上的混乱，从而使一些纳税人投机取巧、钻税法的空子，进而影响了教育税的税源。再次，以"三税"为税基征收的教育税的纳税人限于部分有经营收入的单位和个人，征收面窄，而且以实际缴纳的"三税"为计税依据，按"三税"的3%的比例税率计征，税基小、税率低，筹集的教育税有限，这样就难以满足教育发展资金的需要。在教育税仍不能满足教育经费需求的情况下，有些地方为了弥补教育经费的不足，会重新开征一些地方教育费，出现税费并存、多渠道征集教育资金的现象。

　　2.以"三税"为税基计征教育税，税收要素不独立。新设的教育税作为地方财政筹集教育经费的主要渠道，对于推动城乡教育事业的发展，提高全民教育素质，促进国民 经济 增长有着重要作用。按照分税制的要求，新设的教育税应作为教育基金，专款专用。如此重要的税种却是依附于其他税种的一种附加税，势必造成税基狭窄且税源有限，进而影响该税的收入规模，这与该税支持地方教育事业发展的地位是极不相称的，也有违设立教育税的初衷。

　　3.筹集的教育资金各地多寡不均，从而会加剧各地教育经费的差距。教育税如果依附于增值税、消费税、营业税 计算 征收，由于"三税"的税率差别较大，如消费税最高为45%，而营业税最低为3%，由此而设的教育税收入就会相差十多倍。一些产业结构比较简单、工商业不够发达的地区，税源就会不足，教育税收入就会很少，入不敷出；而一些产业结构复杂、生产高税产品多的地区，如生产烟酒等产品的城市，税源相对富裕，从而教育税充足。另外，集中缴库的单位，如铁路，教育税却会随营业税一起在中央集中缴纳，地方政府并不能根据"三税"征收教育税，所在地方教育资金从而得不到补偿。同时对 企业 来说，存在很大的税负不公。"三税"税率的较大差别使得生产高税率产品的企业教育税税负较高，生产低税率产品的企业教育税税负则较低，生产应征消费税产品的企业在同一纳税环节还要重复缴纳教育税。

　　4.现行的分税制将使得教育税的征管难度加大。由于新设的教育税是依附于"三税"而存在的，没有应有的独立性，会给征管工作带来很大的麻烦。第一，分税制与实际征管相矛盾。由于教育税是地方税种，按分税制要求，教育税应由企业所在地地税局征收，但根据如今的税收征管办法，对铁道部和各 金融 保险公司等中央企业实行总机构统一核算，集中缴纳营业税，教育税肯定要随营业税一同缴纳，从而使教育税成了共享税；若教育税由所在地地税局征收，又变成多头管征，给纳税人带来不便。第二，属于国税局征收的增值税、消费税，地税部门很难清楚掌握企业是否足额申报、是否减免税等纳税申报情况。在纳税检查时，如果不稽查增值税、消费税，可能造成教育税流失；如果检查国税局征收的"两税"情况，既增加了地税机关的工作量，还可能增加国地税之间的矛盾。这样，人为地加大了教育税的征管难度。

　　由此可见，直接改革教育费附加，以"三税"为税基设立教育税是不可行的，我们应该寻找其他合适的税基。

　　二、全面开征财产税作为教育税

　　因为我国纳税人的纳税意识比较薄弱、征管手段不够先进、征管制度不够严密、财产税的税源较少，所以现在我国财产税实行的是以土地、房屋和车辆为课税对象的特种财产税制度。从 理论 上讲，实行综合财产税制，课税范围较广、公平性较强、筹集的收入相对较多，能够起到保证地方财政收入、公平 社会 财富分配、调节人们收入水平、促使闲置财产投人使用的作用，所以发达国家一般采用的是综合财产税制。把财产作为一种征收教育税依据，作为发展学校教育所需资金的来源，一方面有利于在社会公正的原则下，保证公民在教育上的平等权利；另一方面是对以往教育活动的补偿，同时也是为了进一步获得教育所产生的经济效益和社会效益而进行的必要投入。因此全面开征财产税作为教育税也未尝不是一个可取的办法。但是把财产税作为教育税存在一定的不足，而且我国无论是从理论上还是从实践上都还不具备全面开征财产税的条件。

　　1.全面开征财产税作为教育税具有一定的不公平性。根据美国ACIR（Advisory Commission on Intergovenmental Relations）所作的纳税调查显示，财产税有很大的不公平性。在接受调查者中约有45%的人认为财产税是最不公平的，仅有7%的人认为是公平的。其不公平之处在于：（1）对财产的市场价值的认定缺乏 科学 方法 ，估价期很难正确确定，具有很大的主观性。对于拥有相近数额财产的个人，可能会课以不同的税额，纳税者负担有失公平。（2）对商业财产征收的财产税，会随商业行为而发生转嫁，对商品的最终消费者而言有很大的不公平性。（3）财产税负担的比重与其收入量呈一定的累退现象，据ACIR的调查，所得愈高的阶层所负担的财产税税负愈轻，如此分配，显失公平。

　　2.我国财产的所有制形式决定了财产税税基不可能很宽。我国的土地国有化，决定了以土地所有权为依据的土地财产税不可能存在，而只可能征收属于资源税性质的土地使用税和耕地占用税。长期以来，我国公民拥有的财产基本上只限于生活资料，连居民住房也是劳动者所在单位提供，而非居民私人所有。虽然随着我国城镇居民住房商品化进程的加快，居民个人拥有住房的比例逐步增多，但是我国征收房产税的税基仍旧比较窄，况且我国居住用房实行的是免税政策。一直以来，我国企业拥有的除房产外的不动产都不用缴纳财产税，在如今企业急需扩大自我积累、加大资本投入的时期，对企业的财产课税反而不利于我国企业的发展，经济的增长。

　　3.我国收入分配制度和低人均国民收入水平直接制约了财产税的发展。长期以来我国人均国民收入水平较低，个人收入分配强调平均分配，不具有促进财富两极分化的机制，使私人财富的积累不会很快，财产税的税源也就不可能很多，直接制约了财产税的收入增加和税制的完善。