财政税收论文：浅谈个人所得税制度改革——以个人收入分配税收调控为视角

 　关键词：收入分配；税收调控；个税改革

　　交纳个人所得税已经不是20世纪80年代在华工作的外籍人士的"专利"，个人所得税的触角日益伸向 社会 各个阶层的民众，故对我国现行个人所得税制度进行改革的呼声近年来不绝于耳。同时，在社会主义市场 经济条件下，计划经济所特有的分配秩序已为一系列改革所破，分配格局的变化引发了人们对公平的深思。在坚持公有制、按劳分配为主体的前提下，多种经济成份共同 发展 ，多种分配方式并存，客观上出现了收入差距拉大的矛盾，人们对公平的呼唤日益高涨。当前，我国个人收入分配方面的公平是一个社会公平程度的经济基础和实质性 内容 ，关系到一国社会经济的稳定和可持续发展。税收作为市场经济条件下各国政府最为常用、最具效力的调控分配的政策工具，无疑应当在我国有更大的发展空间，并在社会经济生活中发挥其更加重要的作用。正因为如此，笔者拟以个人收入分配税收调控为视角，谈谈个人所得税制度改革。

　　一、我国现行个人所得税对个人收入分配调控状况

　　我国的个人所得税在近几年发展很快，但从税收制度与社会经济发展相适应的角度来看，我国现行的个人所得税制度客观上存在着制度落后和实施乏力的状况，其主要 问题 可以从税收制度、税收征管和纳税环境三大方面反映出来。

　　1.税收制度方面存在的问题

　　（1）分类征收。我国现行个人所得税实行的分类征收，对不同收入来源采用不同税率和扣除 方法 ，不能反映纳税人的综合收入，也不能全面衡量纳税人的真实纳税能力，难以体现公平税负、合理负担的征税原则。

　　（2）税率设计不合理。对工薪所得采用九级超额累进税率，最高税率为45%，而对利息、股息、红利所得则采取20%的比例税率，实际税率低的情况又进一步造成实际税负不公平。因此，我国个人所得税从税制设计上讲就难以发挥其"自动稳压器"的作用。

　　2.税收征管方面存在的问题

　　（1）代扣代缴义务的 法律 责任不够明确。现行税收制度由于对纳税义务人和代扣代缴义务人所承担的法律责任不够明确，使得一些应税项目的代扣代缴责任难以落实，难以达到税源控制的目的。

　　（2）按分项所得征税、征管效率较差。现行个人所得税征收对每项收入在计提时均实行定额、定率的简单综合扣除法，无法对个人的各项收入实行累计的、综合的征收，存在着较多的逃税和避税的漏洞，造成纳税人通过分解收入、多次扣除等方法达到合法避税的目的。

　　（3）对个体经营者定额征收。税务机关在难以掌握纳税人收入准确信息的情况下，对一些个体工商和建筑施工 企业 个人实施定额征收，难免存在一定的定额确定的随意性和定额确定的不正确性，使一些纳税人利用一些虚假的收入情况来逃避税收，造成这部分税收流失情况十分严重。

　　（4）不适应经营方式的多样化。在经济制度改革发展深化过程中，新的经营方式、经营收入不断地涌现，相比之下现行的个人所得税征管制度对此的适应性显得十分滞后。各类人员的工资和其他收入随着市场经济发展成倍地递增，但对这部分收入的税收监督却跟不上形势发展的需要。就现行个人所得税征管力量而言是难以实现对个人收入分配全面，有效征管的目标。

　　3.经济环境方面存在的问题

　　（1）流通中大量使用现金。我国商品劳务交换中仍存在大量的现金交易，这给税源监控带来极大的困难。再加上现行的个人所得税征收成本高，征管效率差，造成税源大量流失，而税务机关对此还缺乏有效的稽查手段。

　　（2）纳税人的纳税意识不强。纳税人的纳税意识不强是我国个人所得税征管中存在的一个重要问题，在缺乏税收征管依据和对税源有效监控的条件下，在税收执法力度不充分的客观情况下，纳税人缺乏依法履行纳税义务自觉性，造成了个人所得税在税收执法上存在既成事实的单位逃税，法不责众的困难局面。

　　（3）个人所得的渠道和方式不规范。个人收入形式多样化和不规范是造成我国个人所得税实施乏力的重要原因。在社会经济制度尚不完善的条件下，我国个人所得的渠道多样化和方式不规范化，这使得本来就具有较高税收征管要求的个人所得税的税收征管难度大大增加。由于个人收入来源多渠道、不规范，税源无法监控带来的难以确定调节对象的问题，致使税收流失相当严重。

　　通过上述 分析 ，我们可以看到，我国的个人收入所得税制度存在的基本问题表现为制度不完善、征管力度弱和征管环境配套不齐备。这些问题的存在造成我国个人所得税制度未能在社会收入分配差距调控中发挥其积极的作用。但从总体上看我国个人收入分配税收调控问题不是一个税制结构问题。在现行税制下，流转税占税收收入绝大部分的情况下，个人所得税作为一个十分弱小的税种，即使其具有完善的税制、强有力的征管和良好的征管环境也难以在社会收入分配差距中发挥其应有的作用。

　　二、个人所得税对个人收入分配调控的比较 研究

　　就总体而言，西方国家 现代 个人所得税制度主要具有以下几个特点：

　　1.在税制体系中，个人所得税大都为税制体系中的主体税种，在整个税收收入中占有绝对的优势地位，成为国家财政收入的主要来源。我国的个人所得税制度建设 目前 尚处于发展阶段，个人所得税占各税收入的比重在1993年以前不足1%，这在整个税收收入中几乎可以忽略不计。虽然我国的个人所得税在1993年以后迅速增长，每年的增幅均高达40%以上，但到1999年我国个人所得税收入占各税收的比重才上升为3 9%，2000年才首次超过5%，达到5 21%.一个税种税收收入占总税收入的比重决定了该税种在税制体系中的地位，我国个人所得税在税收收入中的现状决定了它既不能是国家税收的主体税种，也不是地方税收的主体税种。

　　2.个人所得税的职能定位是财政收入和收入分配调控。财政收入和收入分配调控职能是税收职能的两个方面，两者之间存在着内在的密切联系。从绝对的角度讲，税种的财政收入职能大，其经济调控职能在一定的经济条件下可能不完全同步，存在着一定时期、一定范围内的差异。经济发达国家的个人所得税作为一个主体税种在社会经济发展中，不仅承担了国家财政收入主要来源的职能，同时又是政府调节收入分配的主要手段，发挥了财政收入和收入分配调控并重的双重职能。税收调节个人收入分配的功能主要体现在个人所得税上。就我国现行税制体系而言，直接作用于个人收入分配调节的税种主要是个人所得税。但实际上，我国的个人所得税制度在个人收入分配调控方面却处于"盛名之下，其实难负"的尴尬局面。按照税收 理论 ，某一税种经济调控职能的发挥是以税收财政收入职能的实现程度为基础的。目前我国个人所得税的收入仅占各税收收入的5%左右，规模如此之小的税收收入功能，决定了我国个人所得税的个人收入分配调控上的作用十分有限，难以达到人们对其所寄予的过高期望。

　　3.个人所得税的税制模式以综合收入为税基，以家庭为基本纳税单位，实行自行申报为特征的综合所得税是现代个人所得税制度的一个基本税制模式。综合所得税制相比较于分类税制的调控个人收入分配方面的优点是十分明显的：一是全面考虑纳税人的各种收入情况，具有广阔的税基；二是顾及纳税人家庭实际支出情况，便于合理地确定纳税起点和必要的纳税扣除；三是由纳税人自行申报，避免因实施代扣代缴而造成的税收遗漏，纳税责任更为明确。综合个人所得税制的优点在于能够全面反映纳税人的纳税能力，更好地体现税收量能负担的原则。

　　4.个人所得税征管手段的现代信息技术在个人所得税征管中综合运用，具有强有力的税收征管能力是现代个人所得税制度有效实施的保证。在经济发达国家，个人所得税的征收范围涉及每一户家庭和每一个有正常收入的居民。为获取纳税人必要的纳税信息，经济发达国家将现代 科学 技术，特别是将信息技术综合运用于税收征管，税务机关实现与企业、海关、银行、商店等各种涉及纳税收入、支出、消费、储存、汇兑的单位的纳税人信息库联网，以最大限度地掌握纳税人的纳税信息。运用 计算 机技术对纳税人的纳税信息进行分析、研究，以确定纳税人纳税情况的真实性，并抽取一定比例纳税人的纳税信息进行核查，进而对偷税者形成强大的威慑力。

　　三、建立我国现代个人所得税制度，加强对个人收入分配的税收调控

　　在经济体制转轨后期，我国已形成了社会主义市场经济体制的基本构架，生产力水平将有较大的提高。同时，在"效率优先，兼顾公平"原则指导下的个人收入分配的格局也将产生重大的变化，个人收入分配的差距的不合理性将会进一步加剧。为缓和社会收入分配的不合理性，西文国家主要是运用个人所得税予以调节，政府对收入分配的调控需要发挥更为积极的作用。运用税收制度，特别是个人所得税制度调节收入分配差距应当成为政府对个人收入分配调控的一种重要的手段。因此，改革现行的个人所得税制度，以适应经济发展和政府宏观调控的需要就成为税制改革的一个重点内容。