财政税收论文：烟台市国家税务局税收绩效管理实践

 　绩效管理从20世纪20～30年代起，最初被运用于 企业 的人力资源管理中，20世纪70年代以后形成体系，管理对象也扩展为组织、团队、员工三个层次。绩效管理指的是"利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程"。这里的绩效是效率（Efficiency）和效益（Effectiveness）的总和，是将过程管理和结果管理结合的一种管理方式。绩效管理在一些企业管理中的成功运用，使政府在进行自身改革时看到了借鉴的必要。20世纪80年代，在西方国家的"再造政府"运动中，绩效管理被引入政府管理领域。在英国、美国、新西兰等国所实行的政府绩效管理中，完整体现了企业在经营中所一贯追求的效率、质量、顾客至上、力求完美的精神，取得了一系列成效，所以，建立高绩效政府已经成为许多国家政府改革的共识。

　　把绩效管理的理念引入到税务行政管理当中，实现税收工作效率的最大化，既是新时期公共服务型税务的需要，也是税务管理 现代 化的需要。2004年以来，围绕山东省国税局提出的"税收管理精细化，税收执法透明化，信息技术一体化，基层建设标准化"的"四化"工作目标，烟台市国税系统对县级以下国税部门税收征管实行了绩效管理， 目前 已在芝罘、牟平、龙口、栖霞等四个单位试点成功，于2004年下半年在全系统内全面推开，为基层国税机关搭建起了一个新的税收管理平台。

　　一、实行绩效管理是国税工作现状的客观要求

　　目前税务系统正经历着职能转型的变革，随之带来管理职能、工作方式、组织机构改革等方面的诸多变化。 社会 公众的维权意识和顾客意识更趋成熟，对税务系统工作成效的评价也注入了新的 内容 。在税务系统的变革当中，公共服务和管理现代化是最关键、最突出的内容。

　　1.实施绩效管理是公共服务型税务的需要

　　（1）是从"监督打击"型向"管理服务"型转化的需要

　　税收征管工作从"监督打击"型向"管理服务"型转化，这一转化要求重新确定工作重心，重新设计工作衡量标准，而引入评判工作业绩的绩效管理 方法 是实现这一转化的必要措施。以往有的税务组织常常相互攀比，你查补了100万税款，我查补了150万，我对偷逃税的打击力度更大，我的工作成效比你的大。这是一种不恰当的攀比，会形成错误的导向。"管理服务"要求把工作重心放在事前的公告、宣传、辅导和日常管理上，通过前期的努力来避免纳税人出错。在工作的衡量标准上，前期工作有必要放在重要的位置上。

　　（2）是顾客导向的需要

　　先进的税务组织应是一种面向社会公众的开放型组织，其工作成效用公众是否满意来进行评价，这已成为检验税务工作满意度的共识。仅仅从组织内部看花了多少时间、投入了多少资源、做了多少工作是不够的，这些资源和工作必须要有助于满足社会、企业和公众的需求。有的税务组织往往从组织内部角度制定办事规则，从自身利益考虑纳税程序。比如：从节省组织内部行政办公费用的角度，方便了自己，辛苦了纳税人等等，这些都没有真正从纳税人的需求出发。有必要通过绩效管理的方法，对工作衡量标准进行修正，不再以资源投入和工作努力、工作严格为衡量标准，而是应以为顾客服务的效果作为评价依据。

　　（3）是创新服务手段的需要

　　税务组织实现由以前文明用语、限时服务等浅层次服务向公平税收执法、简化办税手续等深层次服务转变，在服务手段上实现由传统的面对面服务向依托信息化手段实行 网络 服务、专线电话服务等 电子 服务方式转变，从独立提供服务向同时注重引导和发挥社会中介机构作用，实行税务机关服务与税务代理服务相结合的转变。这些转变拓宽了税务组织为社会公众服务的内容和手段，同时也增加了管理的难度，如果没有一套适时监控机制，对实施效果进行 分析 、评估的话，服务的效果将很难保证。

　　2.实施绩效管理是税务管理现代化的需要

　　（1）是建设健康的税收环境的需要

　　税务管理现代化要求税务组织要建设导航性的政府，要注重远景规划，并担任催化剂的角色。税务组织对社会 发展 和 经济 建设的贡献将主要体现在依法治税和提供公共服务上，利用经济调节的杠杆作用促进社会公平和协调发展。能否做到建设健康的税收环境和经济环境，不仅为社会公众所关注，也是税务组织义不容辞的组织使命，需要落实到具体的工作当中，并通过相应的绩效指标来进行测量。引入绩效管理体系，可以引导税务组织面向未来的可持续发展，在注重常规工作的同时关注战略规划和工作创新。

　　（2）是节约行政成本的需要

　　税务管理现代化意味着既要节约成本，争取少投入多产出，同时也要从更高层次来提高资源使用的效率。以往税务组织更多的是关心产出，而对投入过程则存在粗放作业现象，造成资源的大量浪费。现在则需要量入为出，要对投入、产出进行核算，并以此作为评价税务组织行政效能的一项重要内容。为此，投资效益、行政成本控制等都应成为税务组织的绩效衡量标准。通过这一系列的控制过程，提高税务组织少投入多产出的能力。对各个部门的行政开支进行预算管理，严格控制非正常开支，同时，对节约成本进行奖励，鼓励各部门堵塞漏洞、提高工作效率。

　　（3）是引进现代化管理体系的需要

　　税务管理现代化要求税务组织引进现代化的管理方法和管理工具，通过正确的管理过程来达到预期的效果。如：提高工作效率和拓展功能、减少人为差错的税务信息化，注重项目分析和过程控制的项目管理，面向顾客和简化程序的流程优化等。新的管理行为和管理过程，都是对原有管理方式的重新审视。新的运作方式往往会遇到一些阻力，也会受到惯性思维的排斥，有必要通过激励机制，形成正确的导向，鼓励先进鞭策后进，使新的管理思路正确地贯彻下去。

　　烟台市国税局经过多年的努力，结合自身情况，依据"公共服务型税务"和"税务管理现代化"的要求建立起了"以优化服务为基础，以 计算 机网络为依托，集中征收，重点稽查"的税收征管模式。主要特点之一就是取消了专管员管户制度，改"管户"为"管事"，国税机关按"事"设岗。这种征管模式强化了税收执法的监督制约，有效地推进了依法治税和公正执法。但是，由于"办事"岗位分得过细，工作环节多、办事时间长、效率低的 问题 仍然比较突出。纳税人到国税机关，很多事在部门之间要多头跑、多次跑。如办理税务登记，要到办税服务厅专管税务登记的窗口申请；办理一般纳税人认定，要到认定管理岗位申请；办理享受增值税优惠政策，要到流转税管理岗位申请；办理所得税税前抵免，要到所得税管理岗位申请："三资"企业办理所得税抵免或优惠，要到国际税务管理部门申请，而企业办理出口退税，更是要大跨度的奔波于分局、县局和市局退税部门之间。在国税机关内部，工作量不均衡、人力资源浪费和工作责任不清的问题也比较突出。如卖发票的不办税务登记，办理纳税申报的不发售发票等。再如审批事项，调查人员核实后要层报县级局业务科室办事人员、分管科长、科长、分管局长，对一些比较重要的审批事项，分管局长还要呈报局长审批。而这个批复要送到纳税人手里，还要按照原来调查上报、层层转报的路径原路返回。这样的工作方式和工作效率，不但增加了我们的征税成本，也增加了纳税人的负担，出了问题也很难分清责任，迫切需要进一步改进。因此，烟台市国税局在认真 总结 和反思十几年来税收征管改革经验、教训的基础上，适时对自身职能、管理规范、工作标准、操作流程等方面进行重新审视，经过试点和反复论证，建立新的绩效管理体系，在新形势下对工作业绩进行更有效的管理。

　　基层税收绩效管理，就是以合理的机构设置和简明的业务流程为基础，以 科学 的绩效量化考核指标为依据，对县级国税机关和工作人员的税收征管工作实施量化考核，并以这个考核结果为主要依据，来客观公正地评价每个单位和部门的税收征管质量、执法水平和工作效率，评价每一位干部职工的工作实绩。对基层税收征管实施绩效管理，工作人员可以事先预期自己的工作实绩和工作前景，将自己的每一项具体工作与总的工作目标紧密地结合起来，以此来进一步激发干部职工的工作热情，提高工作效率。

　　二、实行绩效管理的原则和具体措施

　　在充分认识到绩效管理的重要性和必要性的前提下，烟台国税局在具体实施税收绩效管理时，始终坚持以下四条基本原则：

　　（1）强化顾客导向

　　税务组织的顾客主要有任务顾客--地方政府及上级单位，条件顾客--纳税人及社会公众。对于税务组织内部而言，上级管理部门为基层服务也视为顾客服务的一部分。在目前强调公共服务型税务的新形势下，为顾客提供满意的服务成为组织全员必须关注和落实的内容，以社会公众为主体的外部评价在税务组织绩效管理中的地位也更加突出。为社会、为地方经济、为纳税人做出贡献已经成为衡量税务组织整体业绩的主要内容。

　　（2）强化沟通

　　在指标制定、工作指导、绩效考评、绩效改进的各个环节，都要进行沟通。通过沟通来加强管理，开诚布公地沟通工作中的成绩和存在的问题，共同制定解决问题的办法。只有沟通充分、理解一致，才能保证工作执行到位。单位（部门）之间也要进行横向沟通，实现经验共享。在服务型税务的要求下，强化与纳税人、外部相关方的沟通也是提升绩效管理效果的重要方面。

　　（3）强化"以人为本"

　　人是组织最重要的资源，决定组织成败的关键是人们所拥有的知识、智慧和技能。绩效管理应建立在尊重人、相信人和鼓励人的基础之上，充分调动人们的积极性，让人们以极大的热情和创造力投身于事业之中。绩效管理应关注员工满意度，关注 学习 ，自始至终地把培育人、激发人、提高员工整体素质和实现自身价值作为经常性的任务，并增强组织的凝聚力与向心力，形成整体的强大合力。

　　（4）强化持续改进

　　过去工作中存在的问题能否得到有效纠正是绩效管理必须考虑的内容之一，通过对纠正和预防措施的效果进行跟踪验证并纳入考评内容，来促进问题得到真正的解决。考评者在考评工作过程中不仅要指出问题，还需要与被考评者共同制定具体的绩效改进计划。包括：实施责任人、具体改进措施、需要提供和配置的资源，另外还须明确工作改进过程中相关方的帮助、完成步骤以及改进时限等，到期后依据原有计划验证实施效果。另外，对于绩效管理体系本身存在的不完善之处，也需定期进行评审，实现持续改进。

　　2004年以来，烟台国税局按照"以精细化管理和精细化服务为基础，以提高税收征管绩效为目标，以信息化管理系统为支撑，集中办税，强化征管"的工作思路，在绩效管理上重点开展了以下三项改革：

　　（一）调整岗责体系，优化业务流程

　　建立科学的岗责体系，是优化业务流程的基础，也是实施绩效管理的基础。只有有了科学的岗责体系和合理的业务流程，才能针对岗位和业务流程建立科学的绩效考核指标体系，才能对税收征管和税收执法实施有效的绩效管理。

　　1、下放审批权限，压缩办事环节

　　（1）下放审批权限，减少办事环节是提高税收征管绩效的关键。我们将县级局业务科室负责办理的各项税收征管业务事务性工作和审批权限，除税法有专门规定的以外，全部转移到办税服务厅或下放到基层分局。转移和下放的各类审批权限共有五个大类172项，占原有审批事项的90%.

　　（2）制定了《烟台市国家税务局县级国税机关税收征管岗责体系》和《烟台市国家税务局税收征管业务规程》，使岗责体系和业务流程得到了进一步优化。纳税人提交的审批事项，由原来的12个报批环节简化到至多3个环节。

　　2、调整机构职能，合并机构设置

　　（1）撤消各基层分局的办税服务厅，在县级局只设一个办税服务厅，作为县局的内设机构。将原来办税服务厅分别设置的税务登记、纳税申报、发票发售等九个单项窗口进行了合并，设置了几个职能完全相同的综合办税窗口，并对"一人一窗一机"工作模式进行了丰富和完善，纳税人提交的不同涉税事项均可在每个综合办税窗口办理。经合并，办税服务厅设综合办税、审查核批和综合服务三个部门：综合办税负责受理纳税人申请提交的涉税事项；审查核批负责审批综合办税股转交或基层分局调查核实的涉税事项；综合服务负责将审查核批股批复的事项转交纳税人或有关部门，负责管理纳税人自助办税区和为纳税人提供咨询服务等。我们还撤消了办税服务厅增值税发票抵扣税款审查岗位，与基层分局税源监控管理岗合并；将各基层分局审查报批岗位和县级局各业务科室设置的审查转报岗位进行合并，由办税服务厅的审查核批岗位办理，并授予审批权限。

　　（2）县级局部分内设机构合署办公。把业务既互相关联又互相交叉的税政法规科、征收管理科、发票管理所、国际税务管理和出口退税管理科五个科室实行合署办公，机构名称为"税管法规科"，主要负责全局性业务工作的安排部署、税收政策的上呈下达、执法监督和对重大税务案件进行审理等。还把计划征收科和信息中心合署办公，机构名称为"数据处理中心"，其工作职责主要是税收收入情况的分析监控；负责各部门各种报表资料的编制；税收征管质量的分析、预警；网络、设备的管理及 应用 软件的维护等工作。

　　（3）基层分局的名称不变，专门从事税源的监控管理。稽查局的职能不变，仍然负责稽查案件的选案、检查、审理、执行和增值税专用发票的协查处理等工作。撤消城区分局，成立税源监控管理科，主要负责城区纳税人的税源监控管理。

　　县级局的机构调整后，其机构设置是：办公室、监察室、人事 教育 科、税管法规科、税源监控管理科、办税服务厅、数据处理中心、稽查局和多个 农村 分局。内部机构调整后，形成了办税服务厅"办税"、税源监控管理科和农村分局"控税"、稽查局"查税"、税管法规科和各级领导"监督"、数据处理中心"预警"为一体的新的税收征管体系，也形成了一个工作流转环节最少、工作分工明晰、信息充分共享的税收征管绩效管理系统。

　　3、优化人员配置，强化税源监控

　　（1）基层分局撤消了办税服务厅，业务科室的事务性工作和审批权限转移下放，减少了机关业务科室的工作量，"节省"了工作人员，为征管一线充实了力量。这次征管改革，我们在牟平、龙口、栖霞三个县级局进行了试点，三个试点单位共节省了44人，占总人数的9.89%.节省的这部分人员，有41人充实到了基层分局的监控岗位，有3人充实到了稽查岗位。按照这个比例计算，烟台市国税系统征管改革全部到位以后，将有230多名工作人员，从机关科室和办税服务厅走出来，充实到基层分局。烟台国税系统的办税服务厅也将由原来的67个，减少到14个，将节省大量管理费用和税收成本。

　　（2）为了进一步加强基层分局对税源的监控管理，专门制定了基层分局《片管员工作职责和工作考核管理办法》、《税源监控和考核管理办法》、《增值税纳税评估和考核管理办法》、《纳税辅导和考核管理办法》、《日常税收检查工作规程》，这五个办法和规程，对基层分局的税收征管工作，从工作职责、工作内容、工作要求、征管质量和工作责任都做出了具体规定，也建立了一整套绩效考核指标体系。