财政税收论文：强化税务监控和稽查体系的研究

 --"强化税务监控和稽查体系的 研究 "课题研讨会观点综述

　　根据国家税务总局、 中国 税务学会1997年税收调研课题的部署，第八课题组"强化税务监和稽查体系的研究"课题研讨会于1997年8月26～28日在贵州省贵阳市召开。参加会议的有贵州、云南、福建、海南、安徽、四川、北京、武汉税务学会和中山大学等单位。

　　现将研讨会的主要观点综述如下：

　　一、关于建立严密的税务监控体系 问题

　　与会代表探讨了税务监控的基本概念。认为税务监控是指国家税务机关根据税法规定和实现税收征管职能的要求，对纳税人履行纳税义务的真实、正确、合理、合法进行有序监督；对税收征管活动全过程进行有效控制；对税务人员的行政执法行为进行有力制约。税务监控的基本功能是通过开发、完善征管 应用 系统，把从税务登记开始的系列税收征管活动纳入 计算 机管理，对税收的现状、 发展 及变化动态进行监督和控制。税务监控具有层次多、范围广、力度强的特点。

　　与会代表深刻 分析 了强化税务监控的重大意义，认为国务院办公厅批转国家税务总局《关于深化税收征管改革方案》中提出了"建立以计算机 网络 为依托的管理监控体系"的要求，这在我国税收征管 历史 上，在中央文件中首次明确提出建立税务监控体系。这既是对我国税收征管历史经验的 科学 总结 ，又是充分体现了确立新的税收征管模式的内在 规律 ，适应了依法治税，从严治队，加强征管，保证征收的客观需求。强化税务监控体系是 社会 主义市场 经济 发展的需要，是充分发挥税收经济调节作用的需要，是实现两个转移的需要，是培养高素质的税务干部队伍，促进勤政廉政建设的需要。

　　与会代表还具体分析了强化税务监控的现实必要性与重要性，认为强化税务监控，对实践新时期"法治、文明、公平、高效"的治税思想极为重要。这是因为税务监控体系的建立和强化，将逐步改变当前税务监控标识不统一，功能不完整，层次不清晰，网络不健全的状况。将在税务监控的范围、功能、层次和手段等方面实现四个重大转变：即税务监控的范围将由单项监控向整体监控转变；税务监控的标识将由无序、模糊状态向有序透明状态转变；税务监控的 内容 将由浅层向深层转变；税务监控的手段将由手工低效向 科技 高效转变。

　　代表们认真研究了如何建立一个严密、高效、先进的税务监控体系问题，认为建立科学严密的税务监控体系是与新的税制格局相适应，以计算机网络为依托的，以税收征管基本要素为监控内容的，全方位、多层次、上下结合，纵横交叉、内外协调的体系。为要达到理解的效应，研讨提出当前应着力建立和完善四种类型的监控机制，作为必达的基础目标，即建立和完善以征管基础环节为监控对象的综合型的集中监控机制；建立和完善以重点税种为监控对象的管理型的分项监控机制；建立和完善以征、纳主体执法行为为监控对象的法制型的分层监控机制；建立和完善以部门协调为监控枢纽的保障型的双向监控机制。

　　代表们认为，要充分发挥税务监控机制的整体效应和保证其有效运作，需要有相应的条件和措施：即健全的纳税监控组织机制，规范的税收执法监控制度和科学的税务监控手段。计算机作为强化税务监控的重要依托，当前迫切需要强化功能，完善网络，配足硬件，提高技能。

　　二、关于建立严密的税务稽查体系问题

　　代表们在讨论中认为，随着市场经济的发展，经济成份趋向多元化，征纳双方保护税收和流失税收的矛盾将更加突出。而经营方式的多样性与个人收入渠道的多元化更增加了税收的征管难度，使税款流失变得更加容易。为了最大限度地减少税款流失，必须建立科学严密的稽查体系。

　　与会代表认为建立严密的税务稽查体系是充分发挥税收职能的内在要求，是新税制实施的有力保障，是保证税收工作的重要支柱，也是适应社会主义市场经济新形势的需要，是促进廉政建设的有效措施。

　　代表们在讨论中认为，随着征管改革的深化，税务稽查从组织机制到稽查方式有一定的基础，工作中取得了很大的成绩。反映在：税务稽查机构从无到有，稽查工作由弱到强；税务稽查的职责逐步扩大并日益规范；税务稽查的地位和作用日益突出；税务稽查的质量逐年提高。

　　代表们认为虽然税务稽查工作在不同方面取得了很大成绩，但从总体来看， 目前 与其在税务工作中所处的地位还不相称，在某些方面存在一些不容忽视的问题，主要反映在：

　　1.税务稽查的刚性和力度不够，"以补代罚"、"以罚代刑"的现象 影响 了稽查工作的震慑作用。

　　2.稽查机构的设置不统一，稽查专业人员匮乏，素质不高。

　　3.稽查工作的职权范围不明确，稽查程序不合理、不规范。

　　4.稽查装备落后，办案经费不能保证。

　　还有的代表认为，完整的税务稽查体系尚未建立起来，税务稽查职能不够明确；稽查执法缺乏明确的 法律 ，使稽查工作难以产生应有的社会效应；税务稽查缺乏独立行使稽查权的权力和手段；税务稽查工作的监督制约机制和竞争激励机制尚未形成。

　　代表们认为，要健全稽查运行机制，当前应着重构建与完善稽查组织体系，健全稽查制度，改革稽查方式，提高稽查工作效率，建立司法保障体系和加强税务稽查队伍。

　　1.确保稽查工作有序运转的组织体系的构建。要从上到下建立一个上下贯通，信息灵敏，统一指挥，令行禁止的税务稽查组织体系；应根据不同地区的具体实际情况，遵循税务稽查的基本任务，坚持"精简效能"的原则，科学合理地设置税务稽查机构。有三种观点：一种观点认为税务稽查的组织形式大体上分为一级稽查和双层稽查两类。对管辖区域范围较广，税源较为分散的税务机构，如大量的小城市、大中城市的区税务局和县税务局，在县（市）设税务稽查局，内部设立选案科、稽查科、审理科、执行科和负责辖区内稽查工作的业务组织与指导，各征收分局和 农村 中心税务所鉴于其职能已发生变化，可改设为稽查分局。第二种观点认为改变多头重复检查的现状，减轻纳税人负担，降低稽查成本，为此建议：①实行国、地税务局定期联合稽查制，对共管户列出详细的稽查计划，由两局稽查人员共同组成检查组，对纳税人按各自的重点开展稽查工作。②在一个税务管辖区域内只设立一个相对独立的稽查机构。税务稽查从目前国、地税务局分离出来，以突出重点稽查的功能，形成独立的税务稽查体系，由国家税务总局的稽查机构垂直管理。第三种观点认为，理想的税务稽查组织模式应是自上而下地逐级单独设立稽查机构并实现稽查机构与征管机构的彻底分离，成为独立执法主体。

　　全国、省、地稽查组织模式。全国、省、地稽查组织对内行使稽查管理职能，对外称稽查局（分局）。

　　省辖市稽查组织模式。由市局设立一套单独的税务稽查机构，对市区所有纳税人进行检查，实现稽查机构与征管机构彻底分离。

　　县（市、区）稽查组织模式。建立县（市、区）税务局、税务分局双层稽查组织体系，县、区分局一级稽查机构主要负责根据选案结果进行的日常稽查和一般专项检查；市一级稽查机构侧重于大案要案和重大举报案件的稽查以及全市稽查工作的指导和协调。对稽查机构实行双重体制：即在人事、经费、业务上实行垂直领导；党务、纪检由当地税务局领导，使税务稽查真正成为征管格局中独立的体系。