财政税收论文：论确定个人所得税工薪所得综合费用扣除标准原则和方法

 　对我国个人所得税工薪所得综合费用扣除标准确定原则和 方法 不同观点的辨析在全国人大举行的关于综合费用扣除标准的听证会上，出现许多观点，它们从一个角度论证了我国个人所得税综合费用扣除标准确定的原则和方法，不少观点给人启发，但也存在不正确的认识，本文概括整理5个具有代表性的观点进行辨析。

　　（一）以全国城镇居民年人均消费支出为依据

　　这一观点指出城镇居民年人均消费支出中包括衣、食、住房、 交通 、子女抚养、老人赡养等日常生活支出。按照这一观点设计综合费用扣除标准，意味着达不到全国城镇居民平均消费水准的家庭均被排除在个人所得税的征税范围。如果将平均消费水准作为划分高收入家庭和中等收入家庭的界限，那么意味着让个人所得税主要针对中等收入以上家庭（即高收入家庭）课税，其优点在于可以延续原来的个人所得税功能定位，发挥该税起调节高收入的作用，纳税后多数老百姓基本生活水平不受 影响 ；在对财政收入影响不大的情况下，承认既得利益，有利于减少施行阻力。但按照这一原则，显然不能使个人所得税发挥更大作用，不能通过收入和支出联动的制度安排，对相当多有负担能力的纳税人课征税负不重的少量个人所得税，积少成多，然后通过专项支出或提供必要公共产品的办法，转移给低收入家庭，从而在更大范围内调节收入分配，实现福利增进的目标。其次，考虑到城乡之间收入和消费的巨大差异，全国城镇人均消费水准对居住在 农村 的占人口多数的广大公民而言仍然是"高收入"家庭的消费水平，因此这一原则让不少实际上相对有纳税能力的人不承担直接税义务，不利于培养人民纳税（承担义务）、关心税款使用（履行民主职责）的 现代 民主意识，也限制了个人所得税在整个税制结构中的作用。此外，按全国城镇居民人均消费支出为依据也很难照顾地区差异。

　　（二）以发达地区职工基本消费支出为依据

　　这是一个相当普遍的观点，认为职工基本消费支出应当在税前完全得到扣除，而所谓职工基本消费支出是东部发达地区普通家庭的消费支出。这一观点与前面的观点有类似之处，所谓职工基本消费支出或普通家庭消费支出应该也是指城镇人均消费支出。不过这个观点所主张的应扣除的消费支出范围要比前一个观点更宽，不仅包括衣、食、住房、交通、子女抚养、老人赡养等日常生活支出，还包括 社会 保险支出和物价上涨，而且考虑随 经济 发展 提高消费水平的因素。具体地说持这种观点的同志认为应当在税前扣除的消费支出包括五项基本生活支出，第一项领工资的纳税人本人社会平均月消费支出，第二项赡养人口的社会平均消费支出（按赡养系数为1.91 计算 ），个人向社会保险局缴付的医疗、养老、失业保险金、大病医疗保险金、月自住房租金（租用70平方米成套住房的平均月租金，按两人分摊），物价上涨增加的消费支出（按当年对比上年的居民消费价格指数计算），全国城镇居民家庭人均消费支出增长额。按2005年的数据计算结果月扣除额应为2991元（取整数为3000元）。

　　持这种观点的同志的主要理由有：一是基本消费支出不应当课税，对这部分收入课税势必会影响到居民的基本生活质量和抑制寻求自身发展的努力；二是消费主导型是最佳经济增长方式，我国居民消费水平还很低，需要从税收等政策层面即通过提高综合费用扣除额以鼓励居民消费；三是 目前 各省市因经济发展程度不同，人均消费性支出、平均每个就业人口负担的消费性支出存在明显的差距，发达地区的人均消费支出高于不发达地区，如2004年全国城镇居民人均消费性支出为7182.10元，云南省为6837.Ol元，而上海市为12631.00元：全国城镇平均每就业人口负担的消费性支出每月为1177.20元、云南省为1267.06元，而上海市为2050.84元。如果以全国人均水平确定综合费用扣除标准，那么意味着经济发达地区纳税人的个人所得税税基中要包含部分基本消费性支出，不符合基本消费不纳税原则；四是目前广州、深圳等地综合费用扣除标准已经按高于全国职工人均消费水平制定，如果按照全国职工平均消费水平确定，会引起这些地方职工的不理解。

　　笔者认为上述四个理由均不充分。从法理上讲，个人所得税的综合费用扣除额包括两个方面的 内容 ，其一是为取得收入而支付的必要费用，对工资薪金而言，在西方国家这方面的扣除是非常严格的，一般不能扣除，在我国更没有给予扣除的理由，因为工薪所得者均为单位就业者，所在单位已经提供了必要的工作条件（包括提供工作服、公费进修培训机会、兼有 旅游 因素的出差等）。如果单位是 企业 ，这些费用～般可作为管理费用在企业所得税税前列支。因此在一般情况下，即使采用分项扣除办法，这一类费用也不能扣除。其二是维持纳税人本人和家庭成员的生计费用。按照个人所得税的一般原理，生计扣除的含义是从应税收入中减除没有纳税能力的部分，因此生计扣除对象不是普通或平均的消费支出，而是最低消费支出。纳税人超过综合费用扣除标准以上部分缴纳税收是按不高的税率计算的，不是对所得的没收，只要税率合理，就不存在影响纳税人生活质量和发展要求的 问题 。上述第二个理由也是不充分的，因为减税增加消费的效应是不确定的。如果提高综合费用扣除标准后，居民少纳的税收不用于消费而用于储蓄，那么就没有鼓励消费的作用。由于我国目前个人所得税的初始税率只有5％，第二档的税率也不过10%，对一般民众而言，少缴的税额很小，即使消费倾向明显，激励消费的效应也不明显。第三、四个理由则是忽视了个人所得税的功能作用，在收入差异（包括地区收入差异很大）的社会中，需要个人所得税对地区收入差别起调节作用，一方面处于公平考虑（同国居民应当同工同酬）、另一方面也防止人才过分向高收入地区流动造成效率损害，如果以高收入地区的消费水平确定综合费用扣除标准就使个人所得税的调节功能大大降低。

　　（三）以全国职工平均货币工资为基础

　　持这种观点的同志认为工资薪金所得是城镇职工月收入的最主要的方面，确定个人所得税综合费用扣除标准，以全国职工平均货币工资为基础比以城镇职工的月人均消费支出为基础更合理，因为平均工资的数据比较确定，而人均消费支出数据只能通过抽样调查取得，数据基础不够牢靠。这个观点给人一个重要启发是如果全国统一的货币工资制度下的基本工资反映基本职工生活需要，那么基本工资数可以作为综合费用扣除标准的重要参照。但是我国目前工资制度呈现多元化局面，按国家统一的工资制度发放的工资与实际工资存在差距，这种差距因单位不同、地区不同大小不一，不少单位实际工资（包括实物、非实物的奖金福利）大大高于根据国家统～工资制度发放的工资。对企业单位而言，工资早已与效益挂钩，实际上已没有统一工资制度可言。就是说不仅统一的工资制度下的工资与实际货币工资存在差异，全部货币工资与实际工资也存在差异。因此，很难计算全国职工平均货币工资，即使可以通过抽样计算，也不能反映真实的收入情况，因此以全国职工平均货币工资为依据来确定综合费用扣除额没有实践的可行性。此外，这个观点在 理论 上仍然不能把握工资薪金所得综合费用扣除的法理用意，在实践上也不可行。因为个人所得税实行综合费用扣除的用意在于从应税所得中排除没有纳税能力的部分（最低生活费用），从～个年度看平均工资不等于平均消费，因为还有储蓄因素，但较长时期看，平均工资等于平均消费支出，储蓄最终也要用于消费，以平均工资为基础确定综合费用扣除额同样存在一部分有纳税能力的人不需要承担个人所得税义务的情况，不利于在更大范围内为建立和谐社会而对收入进行适当调节。

　　（四）以农民工最高收入为依据

　　农民工是我国社会中特别的社会阶层，指那些没有城市户籍的产业工人、城市流动劳动者，农民工现象是我国实行城乡分治政策导致的特殊社会现象。他们在城市工作，承担最艰苦的工作，除获得的工资收入外，不享有社会保险和城市福利，但要按获得的货币工资同样缴纳个人所得税。部分同志从这种现实情况出发，认为应当以农民工最高工资为依据确定个人所得税的综合费用扣除标准。在没有社会福利（包括没有包括医疗、退休在内的社会保险，子女在城市上学因没有户籍要缴纳较高学费等等）、基本工资偏低、主要靠增加劳动强度和延长劳动时间增加收入的情况下，按农民工最高收入（实际上也不是很高，月工资一般不超过2000元）确定综合费用扣除标准，以照顾农民工利益，让他们能够安居乐业。这一观点值得认真思索。但每一个经济工具所承担的功能都只能是有限的，个人所得税综合费用扣除标准也不例外，要解决农民工问题，根本的办法在于从制度上彻底废除"农民工"这个群体，就是要废除城乡有别的户籍制度、社会保险制度，而不是让综合费用扣除标准增加功能，如果这样做；会因功能错位而导致问题人为复杂化。在大局（城乡分治）没有改变的情况下，出于公平起见，应当通过个人所得税实施条款规定对农民工的照顾政策，但不能在确定综合费用扣除标准时就加入这个因素。

　　（五）以不同地区的纳税人的实际收入为依据

　　由于我国社会经济发展很不平衡，不同地区之间的收入、消费水平差距很大，有的同志因此主张工薪所得综合费用扣除标准不应当全国统一，而应当实行地区差别，或者实行全国标准外加地方浮动一定比例的办法。这个观点照顾了地方具体情况和地方既得利益（不少地方已经撇开全国统一法规自行制定综合费用扣除标准），可减少制度实施阻碍。但这个办法有违个人所得税的调节收入分配包括地区收入差异的功能目标，使越富有的地区、收入越高的人税负反而越轻，很容易导致人才从落后地区流向发达地区，造成人力资源配置的扭曲。此外这个办法过分尊重既得利益，甚至让地方自行提高扣除标准的不合法的行为合法化，如果这样成为惯例，这一次重新规定扣除标准也有可能再次成为无用的 法律 行为。以后各地再互相攀比，相应提高扣除标准，若干年后是否再来一次提高标准以适应各地情况，因此这种办法无法体现有法必依的原则。

　　确定我国个人所得税工资薪金所得综合费用扣除标准的原则和方法

　　确定个人所得税综合费用扣除标准首先当然要依据个人所得税的基本原理，体现公平和效率原则，充分吸收西方国家的经验，但在我国确定个人所得税综合费用扣除标准要比西方发达国家考虑更多的因素。除考虑个人所得税原理外，还要注意以城乡差别为主要特征的多元经济状态、个人所得税的功能定位和模式、 中国 现实文化下特殊社会环境和立法司法的习惯。

　　从原理角度看，综合费用扣除的目的是排除掉不反映纳税人纳税能力的收入部分，具体包括两个方面的内容：一是为获得应税收入而支付的必要的成本费用（即费用扣除），二是赡养纳税人本人及其家庭成员的最低生活费用（即生计扣除）。费用扣除方面需要考虑两方面的问题，其一是与应税收入有关的费用，可称之为直接费用；其二是与获取应税收入没有直接联系，但又是进行-收入获取活动所必需的各项开支，可称之为间接费用。间接费用具体包括住房贷款利息、地方直接税、不作抵免处理的外国税收、意外事故损失、医疗费用、慈善捐款、特定的杂项费用、 教育 费用等。在我国目前国情下，对直接费用可不予考虑，因为获得工薪收入的直接成本费用主要是从家庭到上班地点的交通费用，不少单位有接送车辆、多数人骑自行车或乘坐公交车、少数人乘坐私家车，由于难以区分个人目的还是工作目的，可按照英国的做法，全部作为个人目的，在生计扣除中考虑。至于进修、培训、出差等费用在不少单位不仅完全由公费开支，而且还带有福利性质（如出差兼有公费旅游性质），对企业单位已经在成本中列支，如果作为个人所得税费用扣除会产生重复扣除问题；对公务单位而言这些开支是由税收支付，更不能扣除。对间接费用，各国的做法只是允许扣除一个定额或应税所得的一定比例，扣除的程度取决于政策考虑。我国目前的国情是经济体制还在不断改革变动之中，情况差别很大加上纳税人众多，分项列举扣除范围、数额或比例存在管理上的困难（例如难以识别凭据真假），因此目前宜采取全国一个定额的办法，以后经济发展了、社会诚信度提高了、管理手段更加先进了，再逐步从一个定额发展为更加适合具体情况的多个定额，最后到列举具体项目规定扣除政策。这样看来确定我国个人所得税综合扣除标准的核心问题在于如何确定间接费用的具体内容和定额、生计扣除额，在确定之后将二者相加就得出当年的综合费用扣除额。而确定间接费用内容和生计扣除额要遵循下列原则是：　　（一）以人为本并促进公益原则

　　这个原则主要适用于间接费用 内容 和定额的确定。这个原则包含三个层面的内涵。

　　首先个人所得税综合费用扣除不仅要保证纳税人的简单再生产（通过生计扣除）而且要保证纳税人在更高层次上进行人本身的再生产，就是要体现关怀纳税人健康、进一步发挥潜能的政策精神，具体说要允许一定额度的医疗费用扣除、 教育 费用扣除。医疗费用扣除额按医药费用超过 社会 保险支付部分的一定比例确定，医药费用以中等 发展 水平地区中等收入水准的工薪所得纳税人及其平均赡养人员的平均医疗费用开支为依据。教育费用扣除额包括家人义务教育自己支付的学杂费一定比例、纳税人培训费超过公费支付部分一定比例，与从事职业无关的教育培训I费用不能扣除，可扣除额依据通过抽样调查统计获得的全国数据确定。这里应当指出的是，医疗费用、教育费用允许税前扣除只是体现国家一种人文关怀，与全额报销概念是不同的。在扣除的制度安排中，纳税人获得的实际好处只是与税率相应的一定比例，而不是扣除额的全部。假定可扣除额为100元（已经是实际开支的一定比例），适用税率为10％，那么纳税人获得的实际利益只是1 0元。

　　其次，个人所得税综合费用扣除要体现鼓励公益事业发展的政策导向，应允许纳税人对公益事业捐赠的一定比例在税前扣除。如果纳税人缴纳税收也是维持政府、支持公共利益的话，并假定个人所得税作为中央税，地方税体系中又包括对个人课征的房地产税（物业税）、个人所得税附征（或地方个人所得税），那这些地方直接税应当允许在税前扣除，一方面减少重复课税，另一方面也建立起中央税和地方税之间的联动机制，有利于税收管理。 目前 个人所得税还是中央和地方共享税，对个人自有自住房屋不征房地产税（物业税），因此还不存在地方直接税作为扣除项目的 问题 。

　　再次，体现国家和纳税人相互支持精神，当纳税人有纳税能力的情况下踊跃纳税支持国家，而当纳税人背负债务或遭受灾害无纳税能力或纳税能力降低的情况下，国家给予扶持，形成这种关系也是税收公平原则的重要体现，因此个人所得税综合费用扣除应当包括住房（限于普通住房）贷款利息的一定比例、灾害损失超过保险支付的部分的一定比例。

　　间接费用的具体定额可根据上述内容和有关统计数据，考虑政策鼓励的程度和财政承受能力，通过测算确定。在扣除 方法 上，最终目标是按真实凭据分项扣除，但目前以致今后相当长时期里，宜采用定额办法，即全国确定一个平均定额。

　　（二）最低生活费用不纳税原则

　　这是确定生计扣除额的原则。生计扣除的目的是让纳税人在缴纳个人所得税前留足维持本人及家庭成员的基本生活需要的收入， 理论 上讲是为了维持纳税人简单再生产，而超过基本需要的收入部分均视为具有纳税能力，可根据能力大小贡献一部分收入给社会用于公共产品的提供，综合费用扣除中的生计扣除额的确定应当以维持纳税人本人及家庭成员的最低生活费用为基础依据，而不能以平均收入、某一阶层的最高收入、平均消费支出为依据。在西方发达国家确定最低生活费用相对比较容易，可参照社会公认的最低生活保障水平确定，因为这些国家社会 经济 发展较为平衡，地区差别、城乡差别不是很大。但在我国生产力还比较落后，地区差别、城乡差别、各阶层收入差别很大，特别是还有很大一部分群众温饱都不能保证，最低生活保障水平（以下简称低保）在城市和 农村 也不一样、农村低保或城市低保因各地经济发展水平和财政实力差异也存在很大的差异，因此难以简单地将一个地方的农村低保或城市低保，或它们的平均水平作为确定最低生活费用的依据，而需要依据统计数据，进行 分析 和选择。

　　目前我国比较权威的关于家庭收入和消费情况的统计数据当属《 中国 统计年鉴》提供的数据。《中国统计年鉴》分农村和城市家庭，按抽样调查的数据和国际统计惯例，做出了七个类别的划分，即最低收入家庭、低收入家庭、中等偏下收入家庭、中等收入家庭、中等偏上收入家庭、高收入家庭，最高收入家庭，并每年提供变动的数据。这样从原则上就要考虑14种情况。但是我国城乡差别很大，在消费支出水平上农村高收入家庭与城市低收入家庭差不多；在农村还有大量群众温饱不能保证，还需要国家通过"低保"解决他们的生存需要问题，因此农村最低收入家庭或低收入家庭的消费水平是很低的，位于生存性保障水平，不应当作为确定生计扣除的依据。确定最低生活费用标准时，应当以农村中等收入户的生活消费支出为起点。这样将农村和城市综合起来考虑，可有7种情况：

　　第一种情况，以农村中等收入户的生活消费支出为依据。根据《中国统计年鉴》（2005年版）提供的数据（下同），2004年农村中等收入家庭人均生活消费支出1951元，按照一个劳动力赡养3人（含本人） 计算 ，不应课税的年生计扣除额为5853元，月平均为488元，可调整为500元。由于城市赡养人口较少，如果按2人计算，500元扣除额意味着，每人的月生计扣除额为250元，接近于国家和地方政府确定的最低生活保障水平、城市最低收入家庭的人均消费支出。如果真正按个人所得税的法理课税，在这个数额以上的人均有能力承担个人所得税（当然要实行低税政策，如只交纳5%.如果按照这一种情况，确定扣除额，其征税范围就包括了除农村中等收入家庭和城市最低收入家庭以外的所有家庭，其中包括城市低收入家庭。

　　第二个情况，是以城市低收入家庭的消费支出为依据。按照《中国统计年鉴》的数据，2004年城市家庭的低收入户人均年消费支出为3942元，按一个就业者赡养2人（包括就业者本人）计算，年生计扣除额可定为7884元，月平均657元，可调整为700元，按照这一情况，个人所得税的征税范围包括城市中偏下收入及以上家庭。在西方国家，生计扣除也是以这个社会的一般家庭最低生活费用为标准确定的。

　　第三种情况，以城市中等偏下家庭的消费支出为依据。按照《中国统计年鉴>）的数据，2004年城市中等偏下收入家庭的人均消费支出5096元，同样按一个就业者赡养2人（包括就业者本人）计算，年生计扣除额可定为10192元，月平均849元，调整为900元。以此为依据确定扣除额或征税门槛，意味着个人所得税的征税范围包括城市中等收入及以上家庭。

　　第四种情况，以城市中等收入家庭的消费支出为依据。按照《中国统计年鉴》的数据，2004年城市中等收入家庭的人均消费支出6498元，同样按一个就业者赡养2人（包括就业者本人）计算，年生计扣除额可定为12996元，月平均1083元，调整为1100元。

　　第五种情况，以城市中等偏上收入家庭的消费支出为依据。按照《中国统计年鉴》的数据，2004年城市中等偏上家庭的人均消费支出8346元，同样按一个就业者赡养2人（包括就业者本人）计算，年生计扣除额可定为16692元，月平均1391元，调整为1400元。

　　第六种情况，以城市高收入家庭的消费支出为依据。按照《中国统计年鉴》的数据，2004年城市高收入家庭的人均消费支出10749元，同样按一个就业者赡养2人（包括就业者本人）计算，年生计扣除额可定为21498元，月平均1791.5元，调整为1800元。

　　第七种情况，以城市最高收入家庭的消费支出为依据。按照《中国统计年鉴》的数据，2004年城市最高收入家庭的人均消费支出16842元，同样按一个就业者赡养2人（包括就业者本人）计算，年生计扣除额可定为33684元，月平均2804元，调整为3000元。

　　综上所述，排除掉第一种情况，不考虑对城市低收入家庭征收个人所得税，那么我国个人所得税综合费用扣除中的生计扣除额至少应为月700元（2004年的数据，以后年度可根据物价变动和消费支出变化情况变动），具体确定那一档扣除额还取决于个人所得税的功能定位。

　　（三）发挥个人所得税财政功能和调节功能双重作用

　　生计扣除额的确定还与个人所得税功能地位有关。个人所得税具有两大功能，其一作为获得财政收入的一个手段，可称之为财政性功能；其二作为调节收入分配的杠杆，可称之为调节性功能。如果个人所得税主要承担财政性功能，那么其生计扣除额可定得低一些，让具有纳税能力的多数工薪阶层人士成为纳税人。如果个人所得税主要承担对高收入者的调节作用，那么应当将生计扣除额定得高一些，使多数工薪所得者不被征税。按照上述计算结果，可由如下几种选择：

　　第一种选择，个人所得税定位以财政功能为主，课税范围覆盖城市中等偏下收入家庭及以上（即排除一般农户和城市低收入家庭），按2004年的数据月生计扣除额可定为700元。

　　第二种选择，个人所得税定位为履行财政和调节双重功能，课税范围覆盖城市中等收入家庭及以上，月生计扣除额可设定为900元。

　　第三种选择，个人所得税定位为履行调节和财政双重功能，课税范围覆盖城市中等偏上收入家庭及以上，月生计扣除额可设定为1100元。

　　第四种选择，个人所得税定位为以履行调节功能为主兼顾财政功能，课税主要针对城市高收入家庭及以上，月生计扣除额可设定为1400元。

　　第五种选择，个人所得税定位为以履行调节功能为主，课税主要针对城市最高收入家庭及以上，月生计扣除额可设定为1800元。

　　第六种选择，个人所得税定位为特别税种，课税主要针对少数收入特高的阶层，月生计扣除额可设定为3000元。

　　汇总列表如下： 

　　上一世纪八十年代创设个人所得税初始，主要针对外籍在华工作的高薪人士，属于第六种选择。但随着我国经济社会的快速发展和工资水平的普遍提高，个人所得税虽然占国家全部财政收入的比例还不是很高，但已经成为地方第二大税种，财政功能越来越重要。随着人民逐步富裕，纳税能力提高，个人所得税功能应当从第六种选择，先转变为第三种选择，然后经过相当长的时间转变为第二种选择，最终转变为第一种选择，使个人所得税成为承担财政功能为主的税种，同时通过税率制度的合理安排和税款的定向使用，让个人所得税发挥更大调节作用。因为通过收入和支出联动的制度安排（即个人所得税税款的定向使用），通过对相当多有负担能力的纳税人课征税负不重的个人所得税（广税基低税率，例如扩大5％这一档税率的适用范围），积少成多，然后通过专项支出或提供必要公共产品的办法，转移给低收入家庭，可以在更大范围内调节收入分配，实现福利增进的目标；也有利于培养人民纳税（承担义务）、关心税款使用（履行民主职责）的 现代 民主意识；便于税制的进一步改革，逐步提高所得税比重、降低间接税比重，减少间接税为主体的税制结构的效率损失，同时有利于增加财政透明度。个人所得税的公平根本上还不是税率高低或征税与否的问题，而是征税以后税款用在何处的问题，如果税款真正体现取之于民用之于民，只要税率适度，征税广一点、不会有大碍，而且还会因为调节了收入分配、改善了公共设施和社会环境，出现和谐社会局面而起有益作用。

　　总之，我国个人所得税综合费用扣除标准的确定要考虑间接费用扣除和生计扣除两个方面，将两个方面的数据加总。为了适应物价水平和社会经济发展变化情况，应当执行指数化，每年一定在国家预算案中公布。并且为了防止越富有的地区纳税越轻、税负差别导致人才逆向流动（即从不发达地区向发达地区流动），综合费用扣除标准应当全国统一，不宜实行基本额加各地浮动的办法，更应防止各地自行规定扣除额的行为。