2014年土地登记代理人《相关法律知识》第四章知识点1

2014年土地登记代理人《相关法律知识》第四章知识点1 来源：233网校2013年12月13日【233网校：助你将考试一网打尽】
一、行政立法概述

行政立法是指国家行政机关依照法律规定的权限和程序，制定行政法规和规章的活动。行政立法既具有行政的性质，是一种抽象行政行为;又具有立法的性质，是一种准立法行为。

行政立法的行政性质主要表现在：1)行政立法的主体是国家行政机关;2)行政立法所调整的对象主要是行政管理事务及与行政管理密切关联的事务;3)行政立法的根本目的是实施和执行权力机关制定的法律，实现行政管理职能。

行政立法的立法性质主要表现在：1)行政立法是有权行政机关代表国家以国家名义制定行政法律规范的活动;2)行政立法所制定的行为规则属于法的范畴，具有法的基本特征，即普遍性、规范性和强制性;3)行政立法必须遵循相应的立法程序。行政机关制定行政法规、规章必须经过起草、征求意见、会议审查、通过、签署、公布等法定程序。行政立法虽然具有立法的性质，但是它不同于权力机关的立法。

依据不同的标准，可以对行政立法作不同的分类。

1.职权立法与授权立法 依行政立法的权力来源不同，可以分为职权立法与授权立法。职权立法是指行政机关直接依照宪法和有关组织法规定的职权制定行政法规和规章的活动。如宪法第八十九条规定，国务院可以根据宪法和法律，规定行政措施，规定行政法规，发布决定和命令;第90条第2款又规定，国务院各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章等。授权立法是指行政机关依据特定法律、法规授权或依据国家权力机关或上级国家行政机关通过专门决议的授权，制定规范性法律文件行为。如治安管理处条例第44条规定："对违反交通管理行为处罚的实施办法，由国务院另行制定"，属权力机关对行政机关的立法授权;耕地占用税暂行条例第15条规定：本条例"实施办法，由各省、自治区、直辖市人民政府根据本条例的规定，结合本地区的实际情况制定，并报财政部备案"，就是上级行政机关对下级行政机关的立法授权。

2.中央行政立法和地方行政立法 依据行使行政立法权的主体不同，可分为中央行政立法和地方行政立法。中央行政立法即国务院制定行政法规和国务院各部门制定部门规章的活动。中央行政立法调整全国范围内的普遍性问题和须由中央作出统一规定的重大问题。行政法规和规章在全国范围内有法律效力。地方行政立法是指一定层级以上的地方人民政府制定规章的活动。在我国，目前有权进行地方行政立法的机关包括省、自治区、直辖市的人民政府，以及省、自治区的人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府。

3.执行性立法与创制性立法 依据行政立法内容、目的和功能的不同，可以将行政立法分为执行性立法与创制性立法。执行性立法是指行政机关为了执行法律或地方性法规以及上级行政机关发布的规范性文件所作出的具体规定。执行性立法所制定的行政法规和规章一般称为"实施条例"、"实施细则"或"实施办法"。创制性立法是指行政机关为了填补法律法规的空白或者变通法律法规的个别规定，以实现行政职能而进行的立法。

二、行政立法主体

我国行政立法主体为：

1.国务院 根据宪法和国务院组织法的规定，国务院有权制定行政法规。其所制定的行政法规包括：

依职权制定行政法规，其形式一般为"条例"、"规定"、"办法"等。行政法规是国务院为领导和管理国家的各项工作，根据宪法和法律的规定，依法定程序而制定的政治、经济、教育、科技、文化、外事等各类法规的总称。

根据全国人大及其常委会的授权制定某些具有法律效力的行政法规。例如，1983年全国人大常委会通过《关于授权国务院对职工退休退职办法进行部分修改和补充的决定》，1984年9月18日全国人大通过《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》，1985年4月10日全国人大通过了《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》等。

2.国务院各部门 根据国务院组织法和立法法的规定，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。部门规章规定的事项，应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。

3.省、自治区、直辖市人民政府和较大市的人民政府 根据宪法、地方组织法、立法法的规定，省、自治区、直辖市人民政府和较大市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。其中较大市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。

三、行政立法的程序

行政立法程序是指行政立法主体依法定权限制定、修改、废止行政法规和规章所应遵循的步骤、方式和顺序。

1.起草

起草是指对列入规划的需要制定的行政法规和规章，由人民政府各主管部门分别草拟法案。行政法规和规章的起草一般有两种：一是较为重要的行政法规和规章，其主要内容涉及几个具体部门业务的，由政府法制机构或主要的部门负责，组成由有关部门参加的起草小组进行工作;二是行政法规和规章的主要内容不涉及其他部门业务的，由主管部门负责起草。

2.征求意见

在起草行政法规、规章的过程中，应当广泛听取有关机关、公民、社会各组织的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、昕证会等多种形式。对于涉及其他主管部门的业务或者与其他部门关系密切的规定，应当与有关的部门协商一致。经过充分协商不能取得一致意见的，应当在上报草案时专门提出并说明情况和理由，由上级机关出面协商或决定。对于直接涉及公民利益的某些重要的行政法规和规章草案，应当进行公开讨论，广泛听取人民群众的意见，听取有关专家的意见，包括技术专家、管理专家和法学专家的意见，特别是利害相关人的意见。

起草行政法规、规章时，应当对与内容相同的行政法规、规章作出清理。对同一事项，如果作出与别的行政法规、规章不相一致的规定，应当在上报草案时专门提出并说明情况。如果现行的法规、规章被新的法规、规章所代替，必须在草案中明示废止。

3.审查

审查是指行政法规、规章草案拟定之后，送交政府主管机构进行审议、核查。承担行政法规、规章审查职能的是政府法制机构。政府法制机构对行政法规、规章草案审查的主要内容有：1)制定行政法规、规章的必要性和可行性;2)是否符合党和国家的方针、政策、法律以及上一层次规范性文件的规定;3)是否在本机关的权限范围内，是否有越权或滥用职权的现象;4)行政法规、规章草案的结构、文字等立法技术是否规范;5)是否符合上报手续，以及有关的资料、说明是否齐备等。法制机构审查后，写出审查报告，提出是否提交会议讨论通过的建议。若需讨论通过，应将行政法规、规章草案的上报稿和修改稿一并呈送。

4.通过

通过是指行政法规、规章在起草、审查完毕后，交由主管机关的正式会议讨论表决。行政法规要经过国务院全体会议或常务会议审议通过;部门规章要提交部委常务会议审议通过;地方政府规章要提交地方政府常务会议或办公会议审议通过。

5.签署

行政法规、规章通过后，还须经制定机关的行政首长签署。国务院发布的行政法规，应由国务院总理签署;各部委发布的规章，应由部长或委员会主任签署;地方人民政府发布的地方政府规章，应由省长、自治区主席或市长签署。

6.发布与备案

发布是行政法规、规章生效的必经程序和必要条件。凡是未经发布的行政法规、规章都不能认为已发生效力。行政法规由总理签署，以国务院令的形式发布，并应及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。在国务院公报上刊登的行政法规文本为标准文本。部门规章由部门首长签署命令公布，并应及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。地方政府规章由省长、自治区主席、市长签署命令公布，并应及时在本级人民政府公报上和本行政区域范围内发行的报纸上刊登。

备案是指将已经发布的行政法规、规章上报法定的机关，使其知晓，并在必要时备查的程序。备案本身只是立法程序的一个后续阶段，而不是立法本身。行政法规报全国人大常委会备案;国务院部门规章、地方人民政府规章报国务院备案;地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案;较大市的人民政府制定的规章同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案;根据授权制定地方行政法规报授权决定规定的机关备案。

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