2019年咨询工程师组织与管理第二章：制订相关规定

来源：长理培训发布时间：2019-02-21 17:34:53

　　制订相关规定，界定投资管理权限

　　《国务院关于投资体制改革的决定》和《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》提出，建立完善企业自主决策、融资渠道畅通，职能转变到位、政府行为规范，宏观调控有效、法治保障健全的新型投融资体制。政府投资的项目实行审批制管理程序；建立企业投资项目管理负面清单制度、权力清单制度和责任清单制度，除国家法律、法规和国务院专门规定禁止投资的项目外，企业投资建设项目实行核准制管理程序和备案制管理程序。

　　企业不使用政府投资的建设项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等均由企业自主决策、自担风险，并依法办理环境保护、土地使用、资源利用、安全生产、城市规划等许可手续和减免税确认手续。

　　1.不使用政府投资的国内投资建设项目

　　2016年11月国务院颁布《企业投资项目核准和备案管理条例》，对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，实行核准管理。

　　对政府核准的投资项目目录规定以外的项目，实行备案管理。备案机关及其权限由省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府规定。

　　企业投资建设产业政策禁止投资建设项目的，由县级以上人民政府投资主管部门责令停止建设或者责令停产并恢复原状，对企业处项目总投资额5‰以上10‰以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5万元以上10万元以下的罚款，属于国家工作人员的，依法给予处分。

　　（1）《政府核准的投资项目目录》内的项目。通过国家建立的项目在线监管平台办理。企业办理项目核准手续，应当向核准机关提交项目申请书。

　　1）项目申请书内容。项目申请书应包括下列内容：①企业基本情况；②项目情况，包括项目名称、建设地点、建设规模、建设内容等；③项目利用资源情况分析以及对生态环境的影响分析；④项目对经济和社会的影响分析。

　　项目申请书由企业自主组织编制，任何单位和个人不得强制企业委托中介服务机构编制项目申请书。

　　2）项目核准机关对项目进行审查。审查主要根据以下条件：①是否危害经济安全、社会安全、生态安全等国家安全；②是否符合相关发展建设规划、技术标准和产业政策；③是否合理开发并有效利用资源；④是否对重大公共利益产生不利影响。

　　项目涉及有关部门或者项目所在地地方人民政府职责的，核准机关应当书面征求其意见，被征求意见单位应及时书面回复。

　　由国务院核准的项目，由国务院投资主管部门根据国务院的决定向企业出具核准文件或者不予核准的书面通知。

　　3）项目核准程序。由国务院有关部门核准的项目，企业可以通过项目所在地省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府有关部门（以下称地方人民政府有关部门）转送项目申请书，地方人民政府有关部门应当自收到项目申请书之日起5个工作日内转送核准机关。

　　地方人民政府有关部门应在前款规定的期限内将项目申请书转送国务院投资主管部门，由国务院投资主管部门审核后报国务院核准。

　　属于国务院核准权限的项目，由国家发展改革委根据国务院的意见出具项目核准文件或者不予核准决定书。

　　项目核准机关出具项目核准文件或者不予核准决定书应当抄送同级行业管理、城乡规划、国土资源、环境保护、节能审查等相关部门和下级项目核准、初审机关。

　　项目单位对项目核准机关的核准决定有异议的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

　　4）项目核准时限要求

　　①申报材料不齐全或者不符合有关要求的，项目核准机关应在收到申报材料后5个工作日内一次告知项目单位补正。

　　②项目核准机关在正式受理申报材料后，如有必要，应在4个工作日内按照有关规定委托工程咨询机构进行评估。除项目情况复杂的，评估时限不得超过30个工作日。评估费用由核准机关承担。

　　③对于涉及有关行业管理部门职能的项目，项目核准机关应当商请有关行业管理部门在7个工作日内出具书面审查意见。

　　④对于可能会对公众利益构成重大影响的项目，项目核准机关应当采取适当方式征求公众意见。对于特别重大的项目，可以实行专家评议制度。

　　⑤项目核准机关应当在正式受理申报材料后20个工作日内做出是否予以核准的决定，项目情况复杂或者需要征求有关单位意见的，经本机关主要负责人批准，可以延长核准期限，但延长的期限不得超过40个工作日。

　　核准机关委托中介服务机构对项目进行评估的，评估时间不计入核准期限。

　　5）核准文件的有效期及调整

　　①项目核准文件有效期为自项目核准机关做出予以核准决定或者同意变更决定之日起2年。

　　②2年内未开工建设，需要延期开工建设的，企业应当在2年期限届满的30个工作日前，向核准机关申请延期开工建设。核准机关应当自受理申请之日起20个工作日内，做出是否同意延期开工建设的决定。开工建设只能延期一次，期限最长不得超过1年。

　　③在有效期内未开工建设也未按照规定向原项目核准机关申请延期的，原项目核准文件自动失效。

　　取得项目核准文件的项目，有下列情形之一的，项目单位应及时以书面形式向原项目核准机关提出调整申请，原项目核准机关应根据项目具体情况，出具书面确认意见或者要求其重新办理核准手续：①建设地点发生变更的；②建设规模发生较大变化的；③建设内容发生较大变化的。

　　6）核准后管理。实行核准管理的项目，企业未依照规定办理核准手续开工建设或者未按照核准的建设地点、建设规模、建设内容等进行建设的，由核准机关责令停止建设或者责令停产，对企业处项目总投资额1‰以上5‰以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2万元以上5万元以下的罚款。

　　以欺骗、贿赂等不正当手段取得项目核准文件，尚未开工建设的，由核准机关撤销核准文件，处项目总投资额1‰以上5‰以下的罚款。

　　（2）备案类项目。除涉及国家秘密的项目外，项目备案通过国家建立的项目在线监管平台办理。实行备案管理的项目，企业应当在开工建设前通过在线平台将有关信息告知备案机关，包括：①企业基本情况；②项目名称、建设地点、建设规模、建设内容；③项目总投资额；④项目符合产业政策的声明。

　　（3）企业使用政府补助、贴息投资建设的项目

　　1）使用投资补助和贴息资金的重点领域。对于市场不能有效配置资源、需要政府支持的经济和社会领域，中央政府安排预算内资金给予投资补助或贷款利息补贴，具体包括：①社会公益服务和公共基础设施；②农业和农村；③生态环境保护和修复；④重大科技进步；⑤社会管理和国家安全；⑥符合国家有关规定的其他公共领域。

　　2）补助和贴息资金申请。申请投资补助或者贴息资金的项目，应列入三年滚动投资计划，并通过投资项目在线审批监管平台完成审批、核准或备案程序（地方政府投资项目应完成项目可行性研究报告或者初步设计审批），并提交资金申请报告。

　　3）资金申请报告的编写与报送。资金申请应包括以下内容：①项目单位的基本情况；②项目的基本情况，包括在线平台生成的项目代码、建设内容、总投资及资金来源、建设条件落实情况等；③项目列入三年滚动投资计划，并通过在线平台完成审批（核准、备案）情况；④申请投资补助或者贴息资金的主要理由和政策依据；⑤国家发展改革委安排投资补助和贴息项目时专项工作方案或管理办法要求提供的其他内容。

　　各省、自治区、直辖市和计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委（以下简称省级发展改革委）、计划单列企业集团和中央管理企业等为项目汇总申报单位。项目汇总申报单位应对资金申请报告的相关事项进行审核，并对审核结果和申报材料的真实性、合规性负责。相关事项包括：①符合《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》规定的资金投向和申请程序；②符合有关专项工作方案或管理办法的要求；③项目的主要建设条件基本落实；④项目已经列入三年滚动投资计划，并通过在线平台完成审批（核准、备案）。

　　4）项目实施管理。使用投资补助和贴息资金的项目，应严格执行国家有关政策要求，不得擅自改变主要建设内容和建设标准，严禁转移、侵占或者挪用投资补助和贴息资金。

　　项目汇总申报单位应定期组织调度已下达投资补助和贴息项目的有关实施情况，并按时通过在线平台向国家发展改革委报告，包括：①项目实际开竣工时间；②项目资金到位、支付和投资完成情况；③项目的主要建设内容；④项目工程形象进度；⑤存在的问题。

　　2.外商投资项目核准和备案管理

　　外商投资项目包括中外合资、中外合作、外商独资、外商投资合伙、外商并购境内企业、外商投资企业增资及再投资项目等各类外商投资项目。外商投资项目管理分为核准和备案两种方式。

　　（1）实行核准制与备案的外商投资项目的范围

　　1）境外投资者不得作为个体工商户、个人独资企业投资人、农民专业合作社成员，从事投资经营活动。

　　2）境外投资者不得投资《外商投资准入负面清单》中禁止外商投资的领域；投资《外商投资准入负面清单》之内的非禁止投资领域，须进行外资准入许可；投资有股权要求的领域，不得设立外商投资合伙企业。

　　3）上述规定之外的属于《核准目录》所列的外商投资项目，按照《核准目录》的规定核准。

　　4）由地方政府核准的项目，省级政府可以根据本地实际情况具体划分地方各级政府的核准权限。由省级政府核准的项目，核准权限不得下放。

　　5）上述范围以外的外商投资项目由地方政府投资主管部门备案。

　　（2）核准的内容与条件

　　1）核准申请报告。拟申请核准的外商投资项目应按国家有关要求编制项目申请报告。项目申请报告应包括：①项目及投资方情况；②资源利用和生态环境影响分析；③经济和社会影响分析。

　　外国投资者并购境内企业项目申请报告应包括并购方情况、并购安排、融资方案和被并购方情况、被并购后经营方式、范围和股权结构、所得收入的使用安排等。

　　了解项目申请报告应附的文件。

　　2）核准程序和时限。

　　对比国内投资建设项目，理解核准程序和时限。

　　（3）外商投资项目的核准条件。政府对外商投资项目的核准条件是：①符合国家有关法律法规和《外商投资产业指导目录》、《中西部地区外商投资优势产业目录》的规定；②符合发展规划、产业政策及准入标准；③合理开发并有效利用资源；④不影响国家安全和生态安全；⑤对公众利益不产生重大不利影响；⑥符合国家资本项目管理、外债管理的有关规定。

　　（4）项目备案。

　　（5）项目变更。经核准或备案的项目如出现下列情形之一的，需向原批准机关申请变更：①项目地点发生变化；②投资方或股权发生变化；③项目主要建设内容发生变化；④有关法律法规和产业政策规定需要变更的其他情况。

　　（6）核准和备案的有效期。

　　3.政府投资项目

　　政府投资是指各级政府投入工程项目建设的政府性资金，包括财政预算内投资资金、各类专项建设基金、国家主权外债和其他政府性资金。

　　（1）政府投资资金种类与管理。政府投资项目是指在我国境内使用政府性资金的固定资产投资项目。

　　财政预算内投资资金（含国债资金）是指各级政府在财政预算中列支的建设资金，由各级发展改革部门安排用于固定资产投资项目。这些预算内资金列入各级政府年度财政预算，并按财政收支科目和程序管理。

　　各类专项建设基金是指经国务院或财政部批准，向社会特定对象征收的专门用于某方面建设的资金。例如，水利建设基金，三峡工程建设基金，南水北调工程建设基金，铁路、民航、港口建设基金等。各类专项建设基金纳入财政预算管理，实行定向征收，定向使用，专户管理。

　　国家主权外债资金是指以国家主权信用为担保的国外贷款。例如，从世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织的借款，从国外政府借款及其赠款等。国外贷款按使用政府投资资金进行管理。

　　其他政府性资金是指除各类专项建设基金外，各级政府向社会不同对象征收并全部或部分用于工程项目建设的资金，种类较多。例如，征收土地出让费及新增建设用地有偿使用费等。

　　政府投资资金只投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主，原则上不支持经营性项目。要建立政府投资范围定期评估调整机制，不断优化投资方向和结构，提高投资效率。

　　（2）政府投资项目的管理。政府投资项目实行审批制。政府投资资金可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式。政府投资资金按项目安排以直接投资方式为主。对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式投入，也可适当采取投资补助、贷款贴息等方式进行引导。政府以资本金注入方式投入的，要确定出资人代表。

　　对采用直接投资和资本金注入方式的项目，对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的，要在咨询机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等科学论证基础上，严格审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计。经国务院及有关部门批准的专项规划、区域规划中已经明确的项目，部分改扩建项目，以及建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目，可以简化相关文件内容和审批程序。

　　审批制项目的具体行政管理程序：①实行审批制的政府投资项目，项目单位应首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书；②项目单位依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护等政府部门申请办理规划选址预审、用地预审和环境影响评价审批手续；③项目单位向发展改革等项目审批部门申报可行性研究报告，并附规划选址预审、用地预审和环境影响评价审批文件；④项目单位依据可行性研究报告批复文件，向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续；⑤单位依据相关批复文件，向建设主管部门申请办理项目开工手续。

　　即：报送项目建议书→办理规划选址预审、用地预审和环境影响评价审批手续→申报可行性研究报告→办理规划许可手续、办理正式用地手续→办理项目开工手续。

　　4.境外投资项目管理

　　对于中华人民共和国境内企业（下称“投资主体”，包括各种类型的非金融企业和金融企业）直接或通过其控制的境外企业，以投入资产、权益或提供融资、担保等方式，获得境外所有权、控制权（指直接或间接拥有企业半数以上表决权，或虽不拥有半数以上表决权，但能够支配企业的经营、财务、人事、技术等重要事项）、经营管理权及其他相关权益的投资活动，要按照国家发展和改革委员会2017年第11号令《企业境外投资管理办法》要求，履行境外投资项目（以下称“项目”）核准、备案等手续，报告有关信息，配合监督检查。

　　境外投资活动主要包括但不限于下列情形：

　　①获得境外土地所有权、使用权等权益；

　　②获得境外自然资源勘探、开发特许权等权益；

　　③获得境外基础设施所有权、经营管理权等权益；

　　④获得境外企业或资产所有权、经营管理权等权益；

　　⑤新建或改扩建境外固定资产；

　　⑥新建境外企业或向既有境外企业增加投资；

　　⑦新设或参股境外股权投资基金；

　　⑧通过协议、信托等方式控制境外企业或资产。

　　投资主体可以通过国家发展改革委建立的境外投资管理和服务网络系统（以下称“网络系统”）履行核准和备案手续、报告有关信息；涉及国家秘密或不适宜使用网络系统的事项，投资主体可以另行使用纸质材料提交。

　　两个以上投资主体共同开展的项目，应当由投资额较大一方在征求其他投资方书面同意后提出核准、备案申请。如各方投资额相等，应当协商一致后由其中一方提出核准、备案申请。

　　（1）核准管理

　　1）核准范围

　　投资主体直接或通过其控制的境外企业开展的敏感类项目实行核准管理。核准机关是国家发展改革委。

　　敏感类项目包括：①涉及敏感国家和地区的项目；②涉及敏感行业的项目。

　　敏感国家和地区包括：①与我国未建交的国家和地区；②发生战争、内乱的国家和地区；③根据我国缔结或参加的国际条约、协定等，需要限制企业对其投资的国家和地区；④其他敏感国家和地区。

　　敏感行业包括：①武器装备的研制生产维修；②跨境水资源开发利用；③新闻传媒；④根据我国法律法规和有关调控政策，需要限制企业境外投资的行业。

　　2）核准程序

　　实行核准管理的项目，投资主体应当通过网络系统向核准机关提交项目申请报告并附具有关文件。其中，投资主体是中央管理企业的，由其集团公司或总公司向核准机关提交；投资主体是地方企业的，由其直接向核准机关提交。

　　项目申请报告应当包括以下内容：

　　①投资主体情况；

　　②项目情况，包括项目名称、投资目的地、主要内容和规模、中方投资额等；

　　③项目对我国国家利益和国家安全的影响分析；

　　④投资主体关于项目真实性的声明。

　　项目申请报告可以由投资主体自行编写，也可以由投资主体自主委托具有相关经验和能力的中介服务机构编写。

　　3）核准工作及工作时限

　　有关时间性数据对比企业国内投资建设项目和外商投资项目核准时限要求。

　　4）核准条件

　　核准机关对项目予以核准的条件为：

　　①不违反我国法律法规；

　　②不违反我国有关发展规划、宏观调控政策、产业政策和对外开放政策；

　　③不违反我国缔结或参加的国际条约、协定；

　　④不威胁、不损害我国国家利益和国家安全。

　　项目违反有关法律法规、违反有关规划或政策、违反有关国际条约或协定、威胁或损害我国国家利益和国家安全的，核准机关可以不经过征求意见、委托评估等程序，直接作出不予核准的决定。

　　（2）备案管理

　　1）备案范围

　　投资主体直接开展的非敏感类项目，也即涉及投资主体直接投入资产、权益或提供融资、担保的非敏感类项目实行备案管理。其中，投资主体是中央管理企业（含中央管理金融企业、国务院或国务院所属机构直接管理的企业，下同）的，备案机关是国家发展改革委；投资主体是地方企业，且中方投资额3亿美元及以上的，备案机关是国家发展改革委；投资主体是地方企业，且中方投资额3亿美元以下的，备案机关是投资主体注册地的省级政府发展改革部门。省级政府发展改革部门，包括各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府发展改革部门和新疆生产建设兵团发展改革部门。

　　中方投资额，是指投资主体直接以及通过其控制的境外企业为项目投入的货币、证券、实物、技术、知识产权、股权、债权等资产、权益以及提供融资、担保的总额。对项目所需前期费用（包括履约保证金、保函手续费、中介服务费、资源勘探费等）规模较大的，投资主体可以参照规定对项目前期费用提出核准、备案申请。经核准或备案的项目前期费用计入项目中方投资额。

　　2）备案程序和时限

　　实行备案管理的项目，投资主体应当通过网络系统向备案机关提交项目备案表并附具有关文件。其中，投资主体是中央管理企业的，由其集团公司或总公司向备案机关提交；投资主体是地方企业的，由其直接向备案机关提交。

　　项目备案表或附件不齐全、项目备案表或附件不符合法定形式、项目不属于备案管理范围、项目不属于备案机关管理权限的，备案机关应当在收到项目备案表之日起5个工作日内一次性告知投资主体。逾期不告知的，自收到项目备案表之日起即为受理。

　　备案机关在受理项目备案表之日起7个工作日内向投资主体出具备案通知书。

　　备案机关发现项目违反有关法律法规、违反有关规划或政策、违反有关国际条约或协定、威胁或损害我国国家利益和国家安全的，应当在受理项目备案表之日起7个工作日内向投资主体出具不予备案书面通知，并说明不予备案的理由。

　　（3）核准、备案的变更

　　已核准、备案的项目，发生下列情形之一的，投资主体应当在有关情形发生前向出具该项目核准文件或备案通知书的机关提出变更申请：

　　①投资主体增加或减少；

　　②投资地点发生重大变化；

　　③主要内容和规模发生重大变化；

　　④中方投资额变化幅度达到或超过原核准、备案金额的20%，或中方投资额变化1亿美元及以上；

　　⑤需要对项目核准文件或备案通知书有关内容进行重大调整的其他情形。