浅析拆迁安置补偿裁决的审查

 拆迁安置补偿裁决是指拆迁行政管理部门依照《城市房屋拆迁管理条例》的授权，对拆迁人与被拆迁人之间发生的、与拆迁行政管理有关的安置补偿纠纷进行审查，并居中作出判断的行政行为。根据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定，当事人对裁决不服可以向人民法院起诉。随着城市经济的发展，房屋拆迁遍地开花，与此同时，大量的不服房屋拆迁安置补偿裁决的诉讼案件涌入法院。我们在归纳总结审理这类案件中遇到的亟待解决问题的基础上，提出了一些初步的解决思路。我们认为，人民法院在审理拆迁安置补偿裁决案件时，应注意以下几个方面的内容：

　　一、关于当事人资格的审查问题

　　房屋拆迁安置补偿裁决(以下简称拆迁补偿裁决)行政诉讼的主体包括原告、被告和第三人。由于房屋拆迁案件涉及的行政主体较多，如何确定当事人诉讼主体资格，审判实际中存在较大争议。

　　(一)关于原告。

　　拆迁安置补偿裁决诉讼的原告是指认为行政机关作出的房屋拆迁安置补偿裁决侵犯其合法权益，而向人民法院提起诉讼的公民或组织。一般而言，具有拆迁补偿裁决原告资格的是拆迁人和被拆迁人，但与拆迁有法律上的利害关系的人也可成为拆迁补偿裁决诉讼的原告。根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，拆迁人是指取得城市房屋拆迁许可证的单位，即取得许可证的国家机关、企业和公共公益事业单位。被拆迁人是被拆迁房屋的所有人。利害关系人则是除拆迁人与被拆迁人以外的，与拆迁补偿裁决有法律上的利害关系的共有人、继承人、承租人。对于承租人，《城市房屋拆迁管理条例》第十六条已赋予了其作为拆迁补偿裁决原告的主体地位。而共有人虽然不是房屋产权证上载明的房屋所有人，但他与产权人对拆迁房屋在民法上存在共有关系，不论是按份共有，还是共同共有，拆迁补偿裁决都与其有直接的利害关系。继承人是在被拆迁人死后继承其产权的人，虽尚未办理产权变更登记手续，但在法律上被拆迁人随着死亡其原告主体资格已灭失，继承人继承了被拆迁人的产权，理所当然地取得原告的主体地位。

　　(二)关于被告。

　　拆迁安置补偿裁决诉讼的被告是指实施的具体行政行为被公民或组织认为侵犯其合法权益，而被诉至法院的行政主体。《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。依据该条规定，拆迁安置补偿裁决诉讼的被告应当是具有拆迁安置补偿裁决权的行政机关，该行政机关只有房屋拆迁管理部门或者同级人民政府，而不是其下设内部机构或"拆迁办"。因此，具有拆迁补偿裁决诉讼被告资格的只有两类主体即房屋拆迁管理部门和同级人民政府。

　　(三)关于第三人。

　　拆迁安置补偿裁决诉讼中的第三人是指与拆迁安置补偿裁决有关的，与原告的诉讼权益相对抗的主体。根据行政诉讼法的规定，与拆迁补偿裁决有利害关系的公民、法人或者组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或由人民法院通知参加诉讼。被拆迁人就补偿裁决提起行政诉讼，作出裁决的行政机关为被告，拆迁人为第三人;拆迁人就补偿裁决提起行政诉讼，作出裁决的行政机关为被告，被拆迁人为第三人。原告未列第三人的，人民法院应当追加拆迁人或被拆迁人为第三人参加诉讼。如果第三人拒不参加诉讼，不影响人民法院继续审理。

　　二、关于审查程度问题

　　由于房屋拆迁是一个联系的、发展的过程，人民法院在审查拆迁补偿裁决时，对拆迁补偿裁决的审查程度有多宽?是否要对裁决之前的前置行为的合法性进行审查?前置行为主要是指颁发拆迁许可证行为，甚至这之前的颁发规划许可证、建设用地许可证等行为的合法性。我们认为，人民法院审理行政案件是对被诉的具体行政行为的合法性进行审查，审查的内容包括行政机关作出的具体行政行为认定事实的证据是否确凿，适用法律、法规是否正确、是否违反法定程序，是否超越职权或滥用职权等情形而拆迁许可证是行政机关依据法定职权作出的具有法律效力的文书，在拆迁裁决案件中是作为一份证据来支持拆迁裁决的，因此，在未经法定程序确认其无效之前，该份证据为有效证据，法院应采信，而无须审查，除非该许可证存在明显的违法行为。因此，在审查拆迁裁决时，不应扩大审查范围。但如果当事人要求法院一并审查许可证的合法性时，法院应告知其另行起诉;如果拆迁许可案件可能影响拆迁补偿裁决案件的审理结果的，法院可中止拆迁补偿裁决案件的审理;对已审结的拆迁补偿裁决案件，如果拆迁许可证在此之后被撤消，可对该案启动再审程序进行救济。当事人就拆迁许可证、拆迁补偿裁决同时提起诉讼的，人民法院可以合并审理，也可以分别审理。

　　三、关于拆迁房屋性质和面积的审查问题

　　(一)拆迁房屋的性质认定

　　被拆迁的房屋存在两种性质，一是住宅;二是非住宅(在此指营业用房)。人民法院一般根据房屋产权证书上记载的用途确定其性质。在现实生活中，经常存在被拆迁人改变房屋用途的情况。如房屋权属证登记的是住宅，但被拆迁人将住宅改变为营业用房。对这类房屋性质如何认定?由于不同的房屋用途所缴纳的土地出让金不同，建设部1993年的一个批复指出"对私有房屋的使用性质虽已变更，但没有办理房屋使用变更登记的，应首先补办房屋使用性质变更登记手续，补交国家规定的有关税费后，拆迁人则根据房屋使用性质变更情况与被拆迁人签定拆迁房屋补偿安置合同。" 我们认为，人民法院在审查拆迁补偿裁决案件，对于已变更房屋用途的房屋性质的确认，应当充分尊重行政机关通过行政程序变更房屋使用性质的事实，对于实际在经营，取得合法的经营手续，并已办理房屋使用性质变更手续的，应根据变更登记记载的房屋用途来认定房屋性质;对于已变更为非住宅用房或营业用房，且有合法经营手续，但未办理房屋使用性质变更手续的，被拆迁人在拆迁人作出拆迁补偿裁决之前，补办了房屋使用性质变更登记手续，并补交了相关费用的，应以其实际使用状况来判断房屋性质。对于已实际经营并已办理相关合法手续，由于当地没有实行房屋使用变更登记，所有权人无法变更登记的，应以其实际使用状况来判断房屋性质。