拆迁补偿安置纠纷司法救济定位评析

 【内容提要】在征用土地拆迁补偿安置中，当事人达不成拆迁补偿安置协议时如何寻求民事司法救济，司法救济如何定位以平衡各方利益?对此，现行法律、法规均未作出明确规定，而最高人民法院在新近的一项司法解释中，否决了当事人寻求民事司法救济的努力，这一举动忽视了诉权多元保障的重要性，不利于对当事人正当权益的保护。建议在适当时机修改，以利拆迁纠纷当事人寻求司法救济时享有自由选择的权利。

　　【关键词】拆迁 行政裁决 诉权 行政权威 司法

　　[Abstract]In the during of expropriating land and pulling-down compensation and residents, how do parties seek civil judicial saving and judicial saving be located to balancing every party if parties can't sign contract with contractor for pulling-down compensation and residents? There is not laws and regulations about that, and the Supreme People's Court have defeat parties working in her a new judicial interpretation, witch glares defiance at importance of the multifarious security and protects parties' legitimate right. This article suggests changing the Supreme People's Court's judicial interpretation to protect parties' right of choice freely when they seek for judicial saving in disputes about pulling-down compensation.

　　[Key words] pulling-down; compensation; administrative adjudication; the right of action; judicature

　　小引

　　国务院2001年通过的《城市房屋拆迁管理条例》(简称《拆迁条例》)，在保护被拆迁人尤其是产权所有人、承租人的合法权益以及补偿标准方面比旧法规有了不小改进，但在面对如何解决当事人不满于拆迁补偿安置协议的内容而寻求司法救济时，该法规似乎缺乏进一步解决问题的积极性。2005年8月1日，最高人民法院出台了《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》(简称《拆迁批复》)，这项批复在秉承《拆迁条例》既有精神的基础上，通过援引《拆迁条例》的第16条，更是否定了当事人就拆迁补偿安置争议寻求民事司法救济的努力。在人们越发关注如何通过司法渠道有效解决拆迁所引发的相关社会问题的今天，这不能不说是个遗憾。

　　一、《拆迁批复》之法律后果

　　平心而论，《拆迁条例》第16条隐含着无法达成拆迁补偿安置协议时通过行政裁决，进而通过行政诉讼解决纠纷的导向性意思表示，而通过不服行政裁决继而提起行政诉讼，也不失为维护被拆迁人合法权益的有效渠道，且行政裁决、行政诉讼由于其强大的行政权威性，有时甚至更容易获得问题的解决。事实上，国务院制定此条例的确有加强行政监管力度，提高拆迁效率之苦心。从这个意义上说，《拆迁条例》是有其充分合理性的。而《拆迁批复》则基本上是对条例原意的复述，即所谓探究立法原意。然而站在社会公正与法治的立场，仅有这样的合理性是不够的，我们还应当从更广泛的意义上进行评判。

　　对拆迁补偿安置协议存在争议时的解决办法，《拆迁条例》第16条第1款的规定是，"拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。"从文意可知，当事人采取申请行政裁决方式解决拆迁补偿安置协议的相关纠纷合法可行，至于当事人是否可以直接提起民事诉讼，条文并未提及，但是这并不妨碍我们得出当事人可以直接提起民事诉讼的结论。首先，私法奉行与公法完全不同的类推规则，主张法光明文规定即为是，故发生请求权竞合，人人皆有选择自由;其次，通读《拆迁条例》，我们并没有发现发生纠纷不能直接提起民事诉讼的规定，观诸《拆迁条例》的上位法，从宪法直至民事诉讼法、行政诉讼法，也均无这样的禁止性规定。在实践中，也不乏当事人因无法达成拆迁补偿安置协议而诉诸民事诉讼，法院予以审理的例子。例如"齐两军诉商丘市梁园区人民政府拆迁补偿纠纷案"((2002)豫法民一终字第205号)、"陈携顺诉广州市市政园林局房屋拆迁合同纠纷案"((2003)穗中法民四终字第1850号)。"肖荣光诉沈阳龙跃房地产开发集团有限公司房屋拆迁合同纠纷案"((2003)沈民(2)房终字第453号)和"周旭铭诉沈阳金融商贸开发区房屋拆迁办公室房屋拆迁协议纠纷案"((2004)沈民(2)房终字第216号)等。值得一提的是，以2001年11月1日新的《拆迁条例》生效为期日，上述判决大部分都发生在前后不远的期间，其中的"周旭铭诉沈阳金融商贸开发区房屋拆迁办公室房屋拆迁协议纠纷案"，更完全发生在条例生效之后。

　　然而，最高法院在《拆迁批复》中指出："拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。"这句话包含了两层意思：其一，拆迁补偿安置协议引发的法律纠纷，应当通过行政裁决程序加以解决;其二，法院对于当事人就拆迁补偿安置协议提起的民事诉讼将不予受理。那么，该批复的法律适用至少会造成两个后果：

　　第一，使行政裁决前置既成事实。拆迁法律关系中的双方当事人都是平等的私法主体，故随着民事诉讼方式的否决，当事人若想司法介入，惟有借助行政机关的裁决，通过不取裁决结果转而提起行政诉讼这一条路了，由此将使行政裁决成为此类行政诉讼的强制前置程序。从根本上说，这种做法是违反法治精神的。根据法律保留原则，设定一项诉讼的法律前置程序属于基本诉讼制度范畴，只能由基本法律加以设定。根据我国《立法法》第八条的规定，这属于全国人大及其常委会所制定法律的保留事项，只有法律才有权为之。换句话说，设定拆迁补偿安置协议争议的诉讼前置程序，只能制定法律。最高法院仅仅通过一项司法解释就造成了事实上的诉讼前置，不仅有越权之嫌，在法理上也是讲不通的。

　　第二，人为限制了诉权。作为司法解释，《拆迁批复》彻底否定了现行法律法规均没有否定的当事人直接提起民事诉讼的权利，限制了当事人的选择自由，显然不利于对当事人正当权益的保护。