房屋拆迁安置补偿纠纷的法律性质

近年来，由于城市化进程的不断加快，城市改造和改建的力度越来越大，城镇中房屋拆迁已成为较为普遍的现象，房屋拆迁中所出现的问题日益突出，进而引发了众多矛盾，由于房屋问题关系到人们的基本生活，因此极易引发一系列的不稳定因素。而现实生活中，有关拆迁纠纷处理的法律、法规尚有许多的不尽合理，一定程度上造成了拆迁的混乱，影响了工作的进度。反映在司法实践中，对如何处理房屋拆迁中的各种法律关系，如何认识房屋拆迁安置补偿纠纷的性质，都是一个急需解决的问题。本文通过一起案例对此作一浅要分析。

　　[案情]：

　　2003年6月18日，某县建设局(房屋拆迁行政主管部门)对原告(被拆迁人)潘某某与被告(拆迁人)某房地产公司就该县城东门江滨二弄7号的房屋拆迁事项(搬迁期限、拆迁补偿、安置等问题)依法作出裁决：拆迁人对被拆迁人所有的位于东门江滨二弄7号房屋实行产权调换异地安置，并进行房屋面积差额补偿，限被拆迁人在2003年6月24日腾空被拆迁的房屋。被拆迁人收到房屋拆迁裁决书后，于2003年6月24日，向法院提起诉讼，要求被告某房产公司按原地回迁。该案应以民事案件受理还是以行政案件受理呢?

　　[分歧]：对该问题的认识，存在着二种不同的意见。

　　第一种意见，认为法院以房屋拆迁合同纠纷(民事案件)立案是正确的。理由是，原告的起诉符合《民诉法》第108条规定之条件，有明确的被告，且有具体的诉讼请求，属法院民事案件立案的范围。

　　第二种意见，认为本案应以行政案件立案为宜。理由如下：1、房屋拆迁合同是指拆迁人与被拆迁人就房屋拆迁条例规定的补偿、安置等问题签订的书面协议。房屋拆迁是指因国家建设、城市改造、整顿市容和环境保护等需要，由建设单位或者个人对现存建设用地上的房屋进行拆除，对房屋所有者或使用者进行迁移安置并根据具体情况给予一定补偿的活动。房屋拆迁具有行政性的特点，从本案情况分析，原、被告双方并没有达成房屋拆迁的协议，在双方没有达成协议的情况下，由房屋拆迁主管部门依法作出房屋拆迁裁定书，属于具体行政行为。该案原告要求按原地回迁其实是对该行政裁决不服。根据1996年7月24日最高人民法院《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第一条之规定，公民、法人或其他组织对人民政府或城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼，应作为行政案件立案。

　　审判实务中对拆迁安置补偿纠纷属于民事案件还是行政案件，房屋拆迁主管部门或人民政府的裁决是否民事诉讼的前置条件，历来存在争议，以致有的认为应适用民事诉讼程序，有的则认为应适用行政诉讼程序。1993年11月24日，最高法院在给江苏省高院的复函中规定："在城市房屋拆迁过程中，拆迁人与被拆迁人对房屋拆迁的补偿形式、补偿金额、安置用房面积、安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限，经协商达不成协议发生的争执，属于平等民事主体之间的民事权益纠纷……房屋拆迁主管部门或同级人民政府对此类纠纷裁决后，当事人不服向人民法院起诉的，人民法院应以民事案件受理。"这一复函，明确将房屋拆迁安置补偿纠纷的性质界定为民事案件。

　　目前，各地法院审理房屋拆迁纠纷的主要依据是1996年7月最高法院(1996)12号批复和国务院《城市房屋拆迁管理条例》，依据该规定，对房屋拆迁安置补偿纠纷的审理，是采取以下方法处理的：1、拆迁人与被拆迁人达成拆迁安置补偿协议后，被拆迁人拒绝搬迁或反悔的，拆迁人因此而起诉的，作为民事案件审理;2、拆迁人与被拆迁人达不成拆迁安置补偿协议书的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决，当事人对裁决不服向法院起诉的，作为行政案件处理。按照这一规定，此类案件的审理所适用的程序是统一了，但它没有从该纠纷的法律关系入手，而是以房屋的拆迁当事人是否达成协议为标准来划分。这就形成了实体内容相同，但因处理方式不同而强行加以区别的情况，混淆了房屋拆迁安置补偿纠纷的应有性质。

　　对此问题的争议，实质上是对以下三个方面的认识问题：1、房屋拆迁安置补偿纠纷当事人法律关系的界定;2、主管部门的裁决是否属于具体行政行为;3、最高法院(1996)12号批复是否存在商榷的地方。笔者认为房屋拆迁安置补偿纠纷的性质为民事法律关系，即使经主管部门裁决，也仍然属于民事关系，拆迁裁决是主管部门对拆迁的民事行为进行调整，类似于劳动仲裁裁决，属于行政机关对民事纠纷依法居中裁决而并非具体行政行为。其理由为：城市房屋拆迁的主体主要是拆迁人和被拆迁人，他们之间对拆迁安置补偿发生争议属于平等主体之间的争议，虽因协商不成申请主管部门裁决，并没有改变其性质，且裁决也只是依据有关法律法规合理地处理双方的争议。房屋拆迁中涉及的行政行为，如颁发拆迁许可证，公民、法人或其他组织认为该行政行为侵犯了自己的合法权益，可提起行政诉讼。讨论的案例中被拆迁人对拆迁并无异议，拆迁人与被拆迁人仅仅是在拆迁补偿、安置方面达不成协议，其民事性质并未改变。拆迁人与被拆迁人之间的这种关系并不因为经过裁决而转变成为行政行为的关系。

　　试想一下，如果当事人双方因房屋拆迁安置补偿发生了纠纷，经主管机关裁决后，双方当事人却又另行达成协议并已履行完毕的，如何处理该行政裁决就成了一个难题。在双方已经协商处理并已平息纠纷的情况下，而且是拆迁人自愿补偿的，并没有用国家的一分钱，国家没有必要再去挑起已平息的争端。但如何处理此处的行政裁决就成了问题，反而影响到了行政机关的威信。

　　因此，拆迁人在取得拆迁许可证后所进行的拆迁行为完全是一种商业行为，其目的是为了追求最大的利润，国家机关为什么要为他人的利益作裁决而让自己成为被告，进而承担赔偿的事呢。因此，将房屋拆迁管理部门的裁决理解为劳动仲裁的性质，更能反映出其根本性质，更能体现出行政机关的指导、监督、管理的作用。