“房屋征收补偿条例”诸多争议悬而未决

"无公共利益则无征收，无合理补偿则无征收，无征收、补偿则无拆迁，无法院裁判则无强制拆迁。"这是我国《宪法》、《物权法》规定的征收、拆迁行为必须遵循的法治原则。中国青年报记者日前采访了向国务院法制办提出修改建议的专家学者以及一些从事拆迁法律实务的律师，较为一致的看法是，征收条例的大方向较好地体现了这些原则，但距离真正实现"征收、补偿、拆迁"三个不同阶段的行为各归其位，始终在法治轨道上运行，则仍有诸多需要完善之处。

　　备受争议的第四十条：征收条例调整范围是否应包括非因公共利益的拆迁

　　在此前国务院法制办召开的两次立法研讨会上，与会专家坚决反对写进条例，但最终写进了征求意见稿的第四十条，在此次征求意见过程中，遭到了几乎一边倒的反对。

　　2月7日，全国律协行政法专业委员会召开的征收条例征求意见会议一开始，第四十条就遭到与会大多数律师措辞严厉的批评。

　　北京才良律师事务所律师王令认为，征收条例开宗明义地规定了调整范围，即"为了公共利益的需要，对国有土地上单位、个人的房屋实行征收以及对征收房屋的所有权人给予补偿"的法律行为，征求意见稿用绝大部分篇幅规定了因公共利益而实施的征收活动，征收条例中不宜对非公共利益的拆迁作出具体规定，非公共利益的拆迁应依照法律规定，参照国际通行做法，回归自愿、平等协商的民事范畴。

　　曾经建言全国人大常委会对现行《城市房屋拆迁管理条例》进行审查的北大五学者之一沈岿在《对征收条例的八条建议》中指出，第四十条意在避免新条例出台后此项工作"无法可依"的困境，但是建议删除这一条，对此最好单独立法规定。

　　沈岿表示，第四十条第二款要求建设单位编制拆迁实施方案，报房屋征收管理部门批准，然而，由于政府不能为非公共利益需要进行房屋征收，房屋所有权人对房屋仍然享有所有权，房屋征收管理部门凭什么可以批准呢?征收条例已经取消旧条例中的拆迁许可制度，这种批准是否会成为"变相的"拆迁许可?

　　鉴于此，全国律协在给国务院法制办的建议中提出，将第四十条规定修改为："非公共利益的拆迁应当遵照《民法通则》、《物权法》、《合同法》的规定进行。非公共利益的拆迁不得强制搬迁。"

　　除了非因公共利益的拆迁，征收条例的调整范围是否应涵盖对宅基地上房屋的征收，也是此次争议的焦点。

　　不少律师认为，由于《土地管理法》及《实施条例》尤其是补偿程序对集体土地的征收偏重于对农用地的考虑，而原《城市房屋拆迁管理条例》又明确表示仅调整国有土地上的房屋拆迁活动。在实践中，大量存在的"城中村"拆迁问题成为法律真空，甚至有个别城市自行规定了既不依据《土地管理法》进行征收审批和补偿，也不按照国有土地房屋的市场价标准进行补偿的"集体土地房屋拆迁制度"，造成了大量社会矛盾。为此，他们建议进一步明确征收条例的适用范围，避免集体土地上的征收绕开法定程序，建议第四十一条改为：为了公共利益的需要，对集体土地上单位、个人的房屋实行征收以及对被征收房屋的所有权人(以下简称"被征收人")给予补偿的，按照《土地管理法》、《土地管理法实施条例》中规定的法定程序进行。

　　辽宁智库律师事务所律师陈文卿不赞成将集体土地上的房屋拆迁纳入征收条例。他认为，政府征收集体土地上的房屋更侧重保护被征收人的后续生计，而不是基于房屋价值的所谓公平买卖。国有土地和集体土地上的房屋拆迁从程序、目的到对被征收人的利益补偿上都有不同，因此不宜合二为一。

　　北京同一源律师事务所律师孙光祥则认为，集体土地上的房屋征收与国有土地上的征收没有本质区别，其征收对象的价值完全取决于房地产市场价格，征收农民的居所本身也不引起就业安置和社会保障的问题，因此不应区别处理。

　　公共利益界定之争："国家机关办公用房建设"是否属于公共利益

　　对于征收条例制定中遇到的困难，国务院法制办主任曹康泰曾经概括为三个方面，首当其冲的便是如何界定公共利益。征收条例第三条首次以列举加兜底条款的形式对公共利益做出界定，但其中列举的一些属于公共利益的事项也引起不小的争议。

　　"国家重点扶持并纳入规划"的范围有多大?与会律师认为，"国家重点扶持并纳入规划"措辞不够严谨，所谓扶持是指发改委等部门予以立项还是指国家的产业政策?或是指由财政全额拨款的建设项目?规划是指"城市规划"还是"发展规划"?

　　对于营利性公共事业是否属于公共利益，与会专家和律师争议也较大。谢惠定、陈文卿两位律师和中央民族大学法学院教授熊文钊都认为，在市场经济条件下，随着投资主体的多元化，根据国家出资还是私人资本出资来判断是否公益事业已不合实际，熊文钊甚至认为，商业性房地产开发只要能改善群众的居住水平和城市环境，未尝不是公共利益。而传统上认为是公共利益的非营利性建设(如城市绿地)，如果利用率过低，造成不必要的财政负担，也不能算作公共利益。

　　征收条例中规定国家机关办公用房建设属于公共利益，与会律师对此争论激烈。江苏周勇律师事务所律师周勇认为，需要明确纳入公共利益的"国家机关办公用房建设"的审批权限，不能说政府机关建房就是公共利益。孙光祥则直接否认国家机关办公用房是公共利益，认为任何人和单位都有改善工作条件的需要，不能因为在里面办公的是政府官员，就成了公共利益，还有几位律师对搭"机关办公用房"之车，假"培训中心、会议中心"之名，行"宾馆、度假、休闲等娱乐场所"之实的现实状况表示了忧虑。

 "论证会"、"听证会"如何不走过场

　　与会律师认为，征收条例中有关征收程序的规定有待完善，条例第九条、第十条、第十二条对征收决定作出前的论证、听证程序作了规定，但是这些规定不够细致，可操作性有待加强。首先是征求意见的方式并不明确，例如第十条规定的"其他方式"，没有明确的法定方式，民众的知情权、申辩权很难得到保障。其次，什么是"重大争议"没有量化指标，解释权在地方政府，这就使得民众意见难以得到尊重，使得该规定的立法本意难以贯彻。第三，存在重大争议的解决机制仅仅是报上级政府裁决，依然将认定公共利益的权力交给了地方政府，而不是引入人大决策或是司法机制。最后，听证会的程序没有明确规定，例如对听证会的参会人员构成比例、确定参会人员的方式均无明确规定。