村民委员会组织法释义（一至十条）

 

第一条 为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设，根据宪法，制定本法。

 

【释义】本条是关于村委会组织法的立法宗旨和依据的规定。

 

1987年11月，六届全国人大常委会根据全国人大的授权，审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，自1988年6月1日起试行。10年来，试行法对于扩大基层直接民主，保证农村基层群众直接行使民主权利，改善干群关系，维护农村社会的稳定，发挥了重要作用。实践证明，试行法确定的方向、基本原则和制度是正确的，试行期间取得了很好的成效。在试行过程中，广大农民群众创造出了很多很好的经验和做法，如“海选”村民委员会成员、村务公开、村民会议和村民代表会议等。同时，社会主义民主政治建设的进一步发展，要求进一步完善村民自治制度。九届全国人大常委会总结村民自治的实践经验，根据党的十五大和十五届三中全会的精神，坚持试行法确定的原则和方向，修订通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》。村民委员会组织法的立法宗旨和目的体现在以下两个方面：

 

一、保障农村村民自治，发展农村基层民主

 

党的十五大提出，没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。社会主义民主的本质是人民当家做主。实现人民当家做主，一方面，全体人民通过民主选举，产生各级人民代表大会，行使国家权力;另一方面，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，参与管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。在农村实行村民自治，是中国共产党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造。按照宪法，在农村建立基层群众性自治组织村民委员会，实行基层群众自治，是我国社会主义民主政治的一项重要制度，是人民当家做主的一个重要方面。广大农民通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，实行村民自治，做到自我管理、自我服务和自我教育。农村的民主政治建设搞好了，对整个国家的民主建设必将产生巨大的推动作用。农村村民自治推行10多年来，取得了巨大的成绩。但是，由于我国有几千年的封建传统，农村经济、文化发展水平还比较落后，农民的民主意识还有待提高，还有一些农村干部对农村村民自治的认识不够，农村村民自治在有些地方执行得还不尽如人意。因此，要进一步健全和完善村民自治制度，保障村民自治，发展农村基层直接民主。

 

二、促进农村社会主义物质文明和精神文明建设

 

我国的根本任务是以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。我国是一个农业大国，12亿多人口，有9亿多在农村。农业和农村工作问题关系到建设和改革的全局。就农村来说，经济文化还比较落后，建设和发展的任务十分突出。要把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家，必须花大力气加强农村的物质文明建设和精神文明建设。在农村开展村民自治，由村民群众依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践，可以极大地调动广大农民的积极性和创造性，充分发挥他们的聪明才智，促进农村各项建设事业的发展。同时，村是我国农村社会最基层的单位，在农村社会中具有十分重要的作用。通过加强村民委员会的建设，正确处理好村民委员会和党支部、乡镇人民政府和村集体经济组织的关系，明确村民委员会的职责和任务，建立健全村民委员会的各项制度，改善村民委员会的工作方法和方式，对于充分发挥村民委员会在农村社会主义现代化建设中的作用具重要意义。

 

村民委员会组织法的立法依据是《中华人民共和国宪法》。宪法是国家的根本大法，规定国家的根本制度和原则，具有最高的法律效力，是一切立法的依据和准则。我国现行宪法是1982年12月五届全国人大第五次会议通过的。这部宪法规定了国家的根本任务和基本制度，体现了党在社会主义初级阶段的基本路线，是建国以来最好的一部宪法。现行宪法总结我国基层群众自治的经验，以根本法的形式确立了基层群众自治制度。宪法第一百一十一条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”宪法明确规定了村民委员会的性质、设立、组成人员的产生办法、机构设置、主要任务以及与基层人民政府的关系等重要问题，确立了基层群众自治的原则和方向。村民委员会组织法的任务就是以宪法为依据，总结实践经验，把宪法的规定具体化。在村民委员会组织法的立法过程中，有的人主张把村民委员会定为政权性质，将乡镇人民政府与村民委员会的关系定为领导关系，这些同宪法的规定都是不一致的，不能采纳。

 

第二条 (村委会的性质和任务)

 

第二条 村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

 

村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。

 

【释义】本条是关于村委会的性质、自治内容、自治方式和主要任务的规定。

 

一、村委会是农村基层群众性自治组织

 

村民委员会是在人民公社进行政社分开、建立乡政权的过程中，在全国农村逐步建立起来的。农村实行家庭承包经营等责任制形式后，对以三级所有队为基础的人民公社体制进行改革。在改革过程中，在原来生产大队，有的在生产小队的基础上建立了村民委员会。1985年2月，生产大队管理体制的改革在全国全部完成，村民委员会在农村普遍建立起来。到目前，全国共有90多万个村民委员会。在我国农村普遍建立的村民委员会，具有以下三个特点：一是基层性。村是我国农村最基层的单位，是村民长期生产、居住、生活的单位，跟村民关系最直接、最紧密。一个村就是一个小社区，村民们在社会生活中有着共同的利益和要求。村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立，具有基层性的特点。二是群众性。村民自治的主体是本村村民，本村村民都有权参加村民自治。村民委员会由村民直接选举产生，不得任命、委派和指定产生;村民委员会成员来自于本村村民，享有选举权的本村村民都有机会被选为村民委员会成员;村民委员会成员不脱离生产，既从事劳动生产，又从事村民委员会的工作;村民委员会代表和维护村民利益，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议;村民委员会进行工作，应当走群众路线，坚持说服教育。三是自治性。村民委员会是村民自治的执行机构和工作机构。村民组成村民会议，讨论决定涉及村民利益和村民普遍关心的事项，村民委员会向村民会议负责并报告工作。办什么，不办什么;先办什么，后办什么，如何办理，由村民自己决定。对于村民自治范围内的事项，任何组织和个人都不得干预。

 

村民委员会的性质特点，使它区别于国家政权机关。在我国，国家政权机关包括国家权力机关、行政机关、审判机关和检察机关。它不是国家政权机关的任何一种。也不是国家政权机关的派出机关。在实际工作，有的把村民委员会当成乡镇人民政府的派出机关，当成乡镇政府的“腿”，将不该由基层自治组织从事的行政工作交给村民委员会去做，或者包办代替村民自治范围内的事项，这些都是同村民委员会性质不符的做法。村民委员会的性质特点，还使它区别于其他的群众组织。在我国，有许多从事社会活动的群众组织，如全国总工会、共产主义青年团、全国妇女联合会、全国青年联合会等。村民委员会作为基层群众组织，和他们有一定的共同之处，但在设立、任务、服务对象、作用等方面有明显的不同之处。村民委员会的性质特点还使它区别于民族自治地方的自治机关。根据宪法规定，少数民族聚居的地方实行民族区域自治。民族自治地方建立自治机关，行使自治权。自治机关除行使一般地方国家机关的职权外，还行使自治权，是国家政权机关的组成部分，不同于村民委员会。

 

二、村民自治的内容是自我管理、自我教育、自我服务

 

自我管理就是村民组织起来，自己管理自己，自己约束自己，自己办理自己的事务。它不同于行政管理和经济管理，具有以下几个特点：(1)自我管理依靠的是说服教育、村民之间的相互帮助、先进模范的带头作用以及每个村民的自觉意识，不靠国家强制力来保障。(2)管理人员和被管理者是统一的。村务管理首要的和基本的是全体村民来管理。日常事务的管理者由村民选举产生，并接受每个村民群众的监督。(3)管理的方式主要是通过村民会议集中全体村民的意见，制定村民自治章程、村规民约，由全体村民遵守执行，从而形成良好的社区秩序。(4)管理的内容主要是与村民利益密切相关的公共事务，调解解决本居住地区内的各种纠纷，如村民之间、邻里之间、村民与集体之间的纠纷等。

 

自我教育就是通过开展村民自治活动，使村民受到各种教育。在这种自我教育中，教育者和被教育者是统一的。每个村民既是教育者，又是受教育者，每个村民通过自己的行为影响其他村民，主要担当教育任务的村民委员会也来自于村民。自治活动与教育是统一的。村民进行各种形式的自治活动，本身就是对村民进行的丰富多彩的教育。村民通过行使选举权和被选举权，参加村民会议，监督村民委员会的工作，受到社会主义民主的教育。从而在实践中认识民主、学习民主、习惯于按民主的原则和程序办事。村民通过制定和遵守村民自治章程和村规民约，受到社会主义法制和道德的教育。通过发展文化教育，普及科技知识，开展移风易俗，破除封建迷信等活动，提高村民的文化素养。

 

自我服务在基层群众自治中具有重要作用，有利于增强自治的吸引力和凝聚力，团结村民开展自治。自我服务的特点是：服务项目根据村民需要确定，重大项目由村民会议讨论决定;所需费用和资金由村民自己筹集;村民一起动手，共同兴办，村民委员会负责组织协调。自我服务的内容主要有两个方面：一是社会服务。也就是办理本村的公共事务和公益事业，如修桥铺路，兴办托儿所、敬老院，发展教育，开展公共卫生，举办群众性的文化娱乐活动等。它对于解除村民的后顾之忧，集中精力搞生产，丰富村民的物质文化生活，充分发挥社会主义制度的优越性具有重要作用。二是生产服务。我国农村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制后，开展生产服务十分必要。生产服务包括产前产中产后服务，如播种、灌溉、植保、收割、销售等。它可以大大提高生产效率，促进农村的生产建设。

 

自我管理、自我教育和自我服务三项内容，是紧密联系、相辅相承、不可分割的。自我管理本身就是一种自我教育，自我教育又推动自我管理，自我服务增强自治的吸引力和凝聚力，为自我管理和自我教育创造条件。

 

三、村民自治的方式是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督

 

民主选举是指村民委员会的主任、副主任和委员由民主选举产生，任何组织或者个人不得指定、委派村民委员会成员。选举实行公平、公正和公开的原则。凡是年满十八周岁的村民，只要享有政治权利，都有选举权和被选举权。候选人由本村有选举权的村民直接提名候选人。实行差额选举，候选人的名额应当多于应选名额。选举实行无记名投票、公开计票的方法，选举结果当场公布。村民委员会每届任期三年，按期进行换届选举。实行民主选举，有利于把群众拥护的思想好、作风正、有文化、有本领、真心实意为群众办事的人选进村民委员会，加强村民委员会的建设。

 

民主决策是指涉及村民切身利益的事项，必须由村民民主讨论，按多数人的意见作出决定。村民议事的基本形式是由本村十八周岁以上村民组成的村民会议。村民会议由村民委员会召集，有十分之一以上的村民提议，应当召集会议。召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。人数较多或者居住分散的村，召开村民会议有困难的，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。对于涉及村民切身利益的事项，必须由村民会议讨论决定方可办理。

 

民主管理是指对村内的社会事务、经济建设、个人行为的管理，要遵循村民的意见，在管理过程中吸收村民参加，并认真听取村民的不同意见。根据宪法、法律和法规以及国家政策，结合本村实际情况，由村民会议制定村民自治章程和村规民约，把村民的权利和义务，村级各类组织之间的关系和工作程序，以及经济管理、社会治安、村风民俗、婚姻家庭、计划生育等方面的要求，规定得清清楚楚，明明白白，据此进行管理。同时，村民委员会在对村内事务进行管理时，要坚持走群众路线，充分发扬民主，认真听取不同意见，坚持说服教育，不得强迫命令，不得打击报复。

 

民主监督是指由村民对村民委员会的工作和村内的各项事务实行民主监督。主要体现在以下几个方面：(1)村民委员会由村民选举产生，受村民监督，本村五分之一以上的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。(2)村民委员会向村民会议负责并报告工作，村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。经村民民主评议不称职的，可以按法定程序撤换和罢免。(3)村民委员会实行村务公开制度。村民委员会对于应当由村民会议讨论决定的事项及其实施情况;国家计划生育政策的落实方案;救灾救济款物的发放情况;水电费的收缴以及涉及本村村民利益、村民普遍关心的其他事项，应当及时公布。其中涉及财务的事项，至少每六个月公布一次，接受村民监督。村民委员会应当保证公布内容的真实性，并有义务接受村民的查询。

 

四、村民委员会的主要任务

 

1.办理本居住地区的公共事务和公益事业。公共事务是指与本村全体村民生产和生活直接相关的事务，公益事业是指本村的公共福利事业。两者有所不同，但又不可截然分开。在实际工作中，村民委员会兴办的公共事务和公益事业主要有，修桥建路、修建码头、兴修水利，兴办学校、幼儿园、托儿所、敬老院，植树造林、整理村容、美化环境，扶助贫困、救助灾害等。村民委员会办理公共事务和公益事业要注意以下几点：第一，要着眼于解决村民生产和生活中存在的实际困难。在实际生活中，虽然各地发展水平不同，村民需求不同，但难免存在这样那样的不便，如行路难、吃水难、小孩入学入托难、老人照看难等。兴办公共事务和公益事业要从村民的实际需要和困难中选取项目，想村民之所想，急村民之所急。只有如此，才会受到村民的欢迎，取得事半功倍的效果。第二，要实事求是，量力而行。总的来说，我国农村多数地方还不发达，需要办理的公共事务和公益事业很多，但经济能力有限。这就需要从本村的实际情况出发，根据本村村民的生产、生活和经济发展的需要，考虑本村经济和村民的承受能力，决定办理的事项。绝不可好大喜功，贪大求全，盲目上项目，加重农民负担。否则，就会造成办不了也办不好的局面，发挥不了应有的作用，浪费人力、财力、物力，挫伤群众的积极性。第三，要坚持民主自愿的原则。按照民主集中制的原则，由村民决定要办什么，不办什么，先办什么，后办什么。经过充分发扬民主，由村民讨论决定的事情，村民就会自觉自愿、同心协力去办，遇到困难也容易解决。要坚决制止强迫命令、违背群众意愿的瞎指挥做法。

 

2.调解民间纠纷。调解民间纠纷是村民委员会的一项重要的经常性工作。这项工作主要由村民委员会下设的调解委员会完成。在日常生活中，由于各种利益的冲突，邻里之间、家庭内部、村民之间，不可避免地会发生一些纠纷。如婚姻、家庭、继承、房屋、财产、借贷、宅基地、买卖、委托、保管、水利、土地、山林、损害赔偿等纠纷，还有一些轻微违法的刑事纠纷。村民之间发生的这些纠纷，并不是根本利益的对立和冲突，往往是因为某种局部或者暂时的利益引起的纠纷，但如不及时调解，或者调解不当，就会引起矛盾的激化，发生刑事案件。在实际中，因为一些小的纠纷而引起的斗殴、凶杀、放火、投毒等恶性案件的事例，并不鲜见。因此，及时调解和妥善处理民间纠纷是非常重要的。由于民间纠纷是大量的，单靠司法机关处理难以及时解决，有些纠纷也不宜由司法机关去解决。村民委员会是村民自己选举产生的，受到村民的信赖，在村民中享有威信。并且对本村的情况和人际关系比较熟悉，有条件及时调解和解决纠纷，制止矛盾的发展，避免矛盾的激化。村民委员会调解民间纠纷，要坚持以下原则：第一，依法调解。依照法律、法规、规章和政策进行调解，是正确处理民间纠纷的根本保证。民间纠纷双方当事人对纠纷的事非曲直各有自己的看法和认识，如何来衡量和判断?这就是法律、法规、规章和政策。只有以法律为根据、事实为准绳，才能明辨是非，据此作出的调解才能令人口服心服，使双方当事人接受。对于没有上述规定的，可依据社会公德进行调解。第二，在双方当事人自愿平等的基础上进行调解。要在查明事实、分清是非的基础上，讲道理、论利害，晓之以理、动之以情，充分说理，耐心疏导，帮助当事人消除隔阂，互相让步，达成协议。不论纠纷如何解决，都必须出于双方当事人的自觉自愿。切不可在双方当事人思想不通，未取得谅解的情况下，勉强达成协议。这样也容易出现反复。第三，尊重当事人的诉讼权利，不得把调解作为起诉的必经程序，以未经调解或者调解不成而阻止当事人向人民法院起诉，侵犯公民享有的诉讼权利。对于经过反复调解达不成协议的，可以告知当事人向人民法院起诉。

 

3.协助维护社会治安。在我国，维护社会治安，保证人民的生命财产安全，维护正常的社会秩序和经济秩序，是公安行政管理机关的一项重要职责。但是，在我们这样一个人口众多、地域辽阔的大国，仅靠公安机关来维护社会治安是不够，必须动员和组织广大人民群众参加社会治安工作。因此，法律赋予村民委员会协助人民政府维护社会治安的任务。村民委员会的这一任务主要是通过下设的治安保卫委员会来完成的。村民委员会协助维护社会治安，要做好以下几项工作：第一，加强治安防范工作。要最大限度地减少犯罪的发生，就必须实行“防打结合，以防为主”的方针。只有大力抓好预防工作，才能减少犯罪，更好地维护社会秩序。第二，要广泛开展法制宣传和教育工作，使村民懂得国家的法律允许做什么，禁止做什么;哪些行为是正当的，哪些行为是违法的，提高村民的法律意识和法制观念。第三，深入开展社会治安综合治理工作。协助有关部门，对被依法剥夺政治权利的村民进行教育、帮助和监督。做好教育、感化和挽救失足青少年的工作。同时，要培养村民的社会正义感，敢于同违法犯罪现象作斗争，让人人都来参与维护社会治安。

 

4.向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会是村民同人民政府之间的纽带和桥梁。村民委员会来自于村民，活动在村民之中，熟悉情况，了解群众的意愿和心声。如村民在生产、生活上有什么要求和困难，需要给予什么样的支持和帮助，对政府及其工作人员有什么意见等。由村民委员会反映村民的意见、要求和建议，可以集中各方面的意见，比较容易引起重视，使问题得到解决，也可以解决有些村民文化素质低，不知道如何反映意见的问题。通过反映村民的意见、要求和提出建议，使上下沟通，下情上达，可以使人民政府及时发现、研究和解决村民在生产生活中存在的各种问题;使各级政府的工作都建立在充分了解下情的基础上，避免决策失误;可以加强对各级国家机关和国家工作人员的监督，及时发现问题，克服缺点、错误;可以及时发现国家工作人员中的违法失职行为，使违法行为得到及时处理，加强廉政建设;更重要的是可以吸引亿万农民关心国家大事，密切人民政府同广大群众的联系，广泛调动他们的积极性。村民委员会反映意见、建议和要求，主要是向乡、镇人民政府，但又不限于乡、镇人民政府，还可以向县以至县级以上的各级人民政府反映意见和要求。

 

第三条 (基层党组织在村民自治中的作用)

 

第三条 中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用;依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。

 

【释义】本条是关于中国共产党农村基层组织在村民自治活动中的作用的规定。

 

中国共产党是中国工人阶级的先锋队，是中国各族人民利益的忠实代表，是中国社会主义事业的领导核心。中国共产党在国家中的领导地位是历史形成的，宪法在序言中叙述了中国共产党对国家的领导。中国共产党的基层组织包括党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会。具体到农村来说，就是乡、镇党的基层委员会和村党支部。根据中国共产党章程的规定，乡、镇党的基层委员会和村党支部领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。基层党组织的基本任务是：(1)宣传和执行党的路线、方针、政策，宣传和执行党中央、上级组织和本组织的决议，充分发挥党员的先锋模范作用，团结、组织党内外的干部和群众，努力完成本单位的任务。(2)组织党员认真学习马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和党的路线、方针、政策及决议，学习党的基本知识，学习科学、文化和业务知识。(3)对党员进行教育、管理和监督，提高党员素质，增强党性，严格党的组织生活，开展批评和自我批评，维护和执行党的纪律，监督党员切实履行义务，保障党员的权利不受侵犯。(4)密切联系群众，经常了解群众对党员、党的工作的批评和意见，维护群众的正当权利和利益，做好群众的思想政治工作。(5)充分发挥党员和群众的积极性创造性，发现、培养和推荐他们中间的优秀人才，鼓励和支持他们在改革开放和社会主义现代化建设中贡献自己的聪明才智。(6)对要求人党的积极分子进行教育和培养，做好经常性的发展党员工作，重视吸收在生产和工作第一线的工人、农民、知识分子中的优秀分子入党。(7)监督党员干部和其他任何工作人员严格遵守国法政纪，严格遵守国家的财政经济法规和人事制度，不得侵占国家、集体和群众的利益。(8)教育党员和群众自觉抵制不良倾向，坚决同各种违法犯罪行为作斗争。

 

党的十五大提出，中国共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。实行村民自治，是党领导亿万人民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造，是党的主张的法律化和制度化。党领导人民建立了国家政权、群众团体、各种经济文化组织和群众自治组织，党应当保证充分发挥他们的职能，应当充分尊重而不是包办他们的工作。因此，党的基层组织要依照宪法和法律的规定，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。具体来说，就是要保障村民的选举权和被选举权，尊重村民的选举结果，不得撤换村委会成员;支持村民会议进行民主决策和民主管理，维护村民会议的权威;支持和组织村民开展民主监督，帮助完善各种监督制度;支持村民委员会开展工作，凡是属于村民委员会权限范围内的事项，由村民委员会自主决定;坚决同干扰、破坏村民自治活动的行为作斗争，维护村民的民主权利。

 

党的农村基层组织发挥领导核心作用，要结合本地的实际情况，制定正确的决策，使基层群众自治组织和村民群众自觉自愿地接受;充分发挥党员的先锋模范作用，团结、组织党内外的干部和群众;做深入细致的思想政治工作，坚持说服教育;坚持群众路线，树立群众观点，为群众服务。只有如此，才会不脱离群众，受到群众的支持和拥护，真正发挥领导核心作用。

 

第四条 (乡镇人民政府与村委会的关系)

 

第四条 乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。

 

村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。

 

【释义】本条是关于乡镇政府与村委会关系的规定。

 

村委会是基层群众性自治组织，不是国家基层政权组织，不是一级政府，也不是政府的派出机关。因此，乡镇政府与村委会的关系，不能简单地照搬上下级政府之间的关系，必须与村委会的性质相适应，必须有利于村民自治的落实，有利于农村民主政治建设。根据本条的规定，乡镇政府与村委会的关系，应当把握以下几点：

 

一、乡镇政府与村委会不是领导关系

 

关于乡镇政府与村委会是否应规定为领导关系，在立法过程中一直存在较大分歧意见。

 

一种意见主张规定为领导关系，理由是：(1)乡镇政府的许多工作必须依靠村委会办理，不是领导关系，村委会可能不听从指挥，乡镇政府的工作就无人落实。(2)领导关系与村民自治并不矛盾，民族区域自治也是自治，但上级政府与民族自治地方的政府也是领导关系。(3)现实中一直是领导关系，不应改变。

 

另一种意见认为不能规定为领导关系，理由是：(1)村委会是基层群众性自治组织，不是乡镇政府的下级，村委会干部不是国家公务员，不拿国家工资，他们的补贴是村民给的，乡镇政府与村委会不是上下级关系，那当然也就不存在领导关系。(2)基层群众自治与民族区域自治不同，民族区域自治是政权性自治，民族自治地方的政府仍然是一级政府，负有执行国家法律、法规和上级政府的各项指示、命令的义务，因此必须接受上级政府的领导;而村委会是群众性自治组织，只负有遵守和宣传国家法律、法规和政府的各项指示、命令的义务，没有具体执行的义务，因此不存在需要受政府领导的问题。(3)领导关系就意味着乡镇政府可以任命和撤换村委会干部，可以改变、撤销村委会作出的决定，可以命令村委会办理各种各样的政府工作，也可以将属于村民自治范围内的事项收到政府手里来办，照此办理，村民自治就无从谈起。(4)至于有的同志提出，现在乡镇干部少、任务重，很多工作都得通过村委会才能得以落实，不规定领导关系，乡镇政府没有了村委会这个“腿”，工作就很难开展。应当说，这种忧虑是不无道理的，特别是有些乡镇管辖的范围比较大，管理上确实存在着许多困难。但解决这些问题绝不能以牺牲群众自治为代价。解决的途径，一是要使乡镇政府的干部队伍更加精干;二是要把一些规模偏大的乡镇区划适当划小;三是要转变工作方法和工作作风，改变一些乡镇基层干部存在的机关化、官僚化的现象，提高办事效率。基层，顾名思义，就是最低的一层。乡镇作为基层政府，就是各级政府的最低一级，下面没有也不应当再有什么“腿”。乡镇政府的主要任务，就是把各项具体行政工作直接地落实到千家万户，这与中央和省、自治区、直辖市不同。中央和省、自治区、直辖市政府的主要任务是制定政策。因此，其工作方法主要是搞调查、发文件、下指示，然后通过乡镇政府(还有市县政府)的工作具体落实到千家万户。但我们现在很多乡镇干部却不习惯于具体办理各项行政事务，而习惯于坐在屋里发文件、打电话、下指示，让村委会去办理各项行政事务，机关化、官僚化现象十分严重，这与基层干部这一性质是极其不相称的。这种状况必须尽快改变。在此基础上，村委会也要通过宣传政府的各项规定，说服、动员群众自觉地履行各项应尽的义务等办法，来协助乡镇政府的工作。

 

立法机关经过反复研究，认为第二种意见符合村委会的性质，有利于村民自治和基层民主政治建设。因此，将乡镇政府与村委会的关系规定为指导关系，而不是领导关系。

 

二、乡镇政府对村委会的工作应当给予指导、支持和帮助

 

实行村民自治，发展基层民主，是宪法和法律规定的。保证宪法和法律在本行政区域内的贯彻执行，是乡镇政府的应尽职责。因此，乡镇政府与村委会虽然不是领导关系，但仍然必须对村委会的工作给予指导、支持和帮助。指导，就是对村委会如何依法开展自治活动给予引导。指导就不能强迫命令，只能通过培训、宣传、说服、动员等方式引导村委会在法律的范围内积极开展自治活动。支持和帮助，就是对村委会依法开展自治活动给予尊重和肯定，对村委会在工作中遇到的各种阻力和困难帮助协调解决，在物质等各方面提供援助，等等。

 

乡镇政府对村委会的工作要给予指导、支持和帮助是一项法定职责，不能不给予指导、支持和帮助;同时，村委会也有义务接受乡镇政府的指导、支持和帮助，不能拒绝乡镇政府符合法律规定的指导、支持和帮助。如果乡镇政府假借指导、支持和帮助之名，行非法干预自治之实，村委会则有权予以抵制和拒绝。

 

三、乡镇政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项

 

村委会是群众自治组织，凡依法属于自治范围内的事项，哪些要办、哪些不办，哪些先办、哪些后办，是这么办还是那么办，都应当由村民自己讨论决定，乡镇政府不得干预。所谓不得干预，就是对依法属于村民自治范围的事项，乡镇政府既不能强迫也不能包办，但可以指导，包括宣传、说明、解释、说服、动员等等。依法属于自治范围内的事项有哪些?一是根据依法行政原则，凡是政府的职权，必须要有法律、法规的明确规定。法律、法规规定的政府职权，既是政府必须履行的义务，又是政府行使职权的界限，超越这个界限就是越权。二是村委会组织法有若干条文对自治范围的事项作了规定，村自治组织在这些范围内的事项作出决定，乡镇政府都不得干预。

 

四、村委会应当协助乡镇政府开展工作

 

村委会是基层群众性自治组织，不是乡镇政府的派出机关或者它的一条“腿”。因此，村委会不能代替政府行使职权，也不能包办政府事务。但是，由于公民有遵守法律和服从政府管理的义务，因此，村委会作为群众性自治组织，也有责任协助政府开展工作，这也是自治的一项重要内容。

 

村委会协助乡镇政府开展工作，是指协助与本村有关的、属于乡镇政府职责范围内的各项工作，包括环境与资源保护、土地管理、公共卫生、治安保卫、计划生育、优抚救济、税收、粮食收购等等。协助的主要形式是宣传、教育、动员、提供情况等，一般不直接办理。必要时，可以受乡镇政府的委托，代表乡镇政府办理有关政府事宜。村委会受委托办理的政府事宜，属于政府的具体行政行为，应由委托的乡镇政府承担责任。

 

第五条 (村委会的经济职能)

 

第五条 村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。

 

村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。

 

村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。

 

【释义】本条是关于村委会的经济职能的规定。

 

以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，是我党在社会主义初级阶段的基本路线。村委会作为基层群众性自治组织，理所当然也要以经济建设为中心，支持和组织村民努力发展经济。

 

根据本条规定，村委会的经济职能有以下几项：

 

一、支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济

 

我们是社会主义国家，发展合作经济，走共同富裕的道路，仍然是我们长期不变的方针。但发展合作经济，不能再搞强迫命令，不能再搞归大堆，而必须在村民自觉自愿的基础上进行，应当在为农民提供产前、产中、产后的社会化服务，发展农产品加工、销售、运输、保鲜、提供科技信息服务等二、三产业，发展村办企业和其他合作企业上下功夫。同时，发展合作经济，也不能搞割资本主义尾巴，不能否认私营、合伙、个体以及其他各种形式经济的发展。两者必须并行不悖，共同发展。

 

从目前农村合作经济组织的实际情况看，主要有三种形式：第一种是按照一村一社的模式建立起来的、由全体村民参加的区域性合作经济组织，主要有村经济联合社、村集体经济联合公司等，统一管理全村的土地和村办的各种合作经济，包括村办企业、村办各种服务队等。这种模式所占比例不多，许多地方虽然形式上实行一村一社，但多数实际上只是一个牌子，与村委会是一班人马。第二种是村没有统一的合作经济组织，即没有区域性合作经济组织，由村委会直接管理全村的土地和各种村办的合作经济。第三种是部分村民自愿组织起来的各种合作经济，包括村民小组投资兴办的企业等等。

 

二、承担本村生产的服务和协调工作

 

农村实行家庭承包责任制以后，需要解决产前、产中、产后的各种服务和协调。村委会作为村民自治组织，理所当然应当承担起这两项工作。

 

服务，包括由村委会直接提供各种服务，也包括通过建立各种服务组织(如各种产供销服务队或者合作经济组织)提供各种服务。具体来说，包括以下三个层次：一是村委会要直接过问村民生产的各项服务工作是否得到落实，没有落实的，要组织落实;二是在设有区域性合作经济组织的村，生产服务工作往往由区域性合作经济组织承担，在这种情况下，村委会有权也有责任督促区域性合作经济组织搞好生产服务工作;三是在没有相应的区域性合作经济组织为村民提供生产服务时，村委会应当根据群众意愿和实际需要建立有关服务组织(如各种服务队)为村民提供生产服务或者由村委会直接为村民提供各项生产服务。

 

协调，就是对本村各种经济组织之间、经济组织与村民之间在经营活动中的用地、用电、用水等方面进行协调和统筹。具体来说，包括以下三个层次：一是村委会要制定本村生产的年度和中长远规划，并组织实施;二是要协调本村各经济组织之间的生产活动，包括区域性集体经济组织与其他合作经济组织之间、各村办合作经济组织之间、村办合作经济组织与村民合办的经济组织之间的生产活动;三是要协调合作经济组织与村民之间、村民与村民之间的生产活动。从内容上讲，要协调各方面的生产用水、用电、场地使用等等。

 

三、尊重集体经济组织依法享有的经营自主权，保障集体经济组织和村民合法的财产权和其他合法权益

 

所有权与经营权相对分离，是经济改革的一项重要成果。实践证明，这是有利于生产力发展的。农村的各种集体经济组织，都依法享有经营自主权，村委会应当予以尊重，不能随便干预。对集体经济组织和村民的合法财产权和其他合法权益，不仅村委会自己不能随便平调、摊派，要认真兑现承包合同等等，还要抵制来自其他各方面的乱摊派，同时，还要制止某些群众的红眼病和哄抢现象。

 

四、维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制

 

家庭承包经营是农村集体经济组织内部的一个经营层次，是中国人民的一个伟大创造，也是十一届三中全会以后在中国农村推行的一项最伟大、影响最深远的改革。实践证明，这种经营方式，符合我国国情、民情和广大农民利益，符合生产关系一定要适应生产力发展要求的规律，也符合农业生产自身的特点，不仅适应以手工劳动为主的传统农业，也能适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业，具有广泛的适应性和旺盛的生命力，必须长期坚持。土地管理法和党的十五届三中全会决定，土地承包期再延长30年不变，这是一项事关农业和农村稳定与发展的重要政策，村委会必须不折不扣地执行。

 

双层经营体制是在稳定土地承包关系的基础上，为解决一家一户难以解决的产前、产中、产后的一系列困难，根据实际需要和村民意愿，把家庭分散经营与村民互助合作有机地结合起来的一种经营形式。双层经营的基础是不改变土地承包关系，在此前提下，村民根据实际需要，按照自愿的原则，可以对产前、产中、产后的某些环节实行合作。我国沿海有些地方借鉴其他国家“公司+农户”的做法，形成产供销一条龙、贸工农一体化，农民作为公司的股东，直接面向市场，使贸易环节、工业环节的利益与农民共享，收到了很好的效果，应当成为今后我国农村发展的方向。这种做法，对缩小城乡差别，解决长期以来的工农产品价格剪刀差，实现农村现代化，具有非常积极的意义。实行双层经营，必须实事求是，充分尊重农民的意愿，绝不能搞强迫命令。

 

稳定土地承包关系与发展集体经济是否有矛盾?不矛盾。发展集体经济是我们党和国家的一贯主张，是社会主义优越性之所在，是带领农民走向共同富裕的必由之路。但发展集体经济不能打农民承包地的主意，不能再搞归大堆，而应当在为农民提供产前、产中、产后的社会化服务，发展农产品加工、销售、运输、保鲜、提供科技信息服务等二、三产业，发展村办企业和其他合作企业上打主意。农民这几亩承包地是“铁饭碗”，他们就是出去打工了，回来还是有地种，能进能退，进退有路，这是农民最大的社会保险。因此，农民即使出去务工，也不能收他的土地，只能引导他按照自愿的原则转包出去，通过这种方式以保证土地不被搁荒。至于规模经营，在不具备条件时，不能强行去搞，必须是二、三产业相当发达，多数农民已经向二、三产业转移，有了比较稳定的其他就业机会之后，通过土地转包自然而然地向种田大户或集体经济组织集中，适度的规模经营才会水到渠成地发展起来。现在就全国而言，绝大多数地方并不具备这样的条件。所以在条件不具备的地方不能拔苗助长，强行去搞规模经营。

 

五、依法管理本村土地和其他财产

 

土地管理法第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”根据这一规定，农村集体土地区别三种不同情况分别对待：(1)属于全村农民集体所有的土地，如果建立有全村村民都参加的区域性村集体经济组织的，由村集体经济组织作为发包方，将土地承包给村民经营;没有村集体经济组织的，由村委会作为发包方，将土地承包给村民经营。(2)属于村民小组集体所有的土地，由村民小组作为发包方，将土地承包给村民经营。(3)属于全乡镇农民集体所有的土地，由乡镇集体经济组织经营、管理。比如，属于乡镇集体企业、乡镇办的集体农场的土地，继续由该乡镇集体企业经营、管理。

 

本村其他财产，包括动产和不动产，是否由村委会管理，也按以上原则分别情况决定。

 

关于土地以及其他村集体财产应由谁管理问题，在立法过程中，有不同意见。一种意见认为不应由村委会管理，应由村集体经济组织管理，理由是村委会是群众自治组织，不是经济组织，不应具有管理土地以及其他集体财产的职能。另一种意见认为应当由村委会管理，理由是：(1)群众自治是全面的自治，理所当然应包括经济自治;(2)现在很多地方没有全体村民都参加的区域性村集体经济组织，即使有也是和村委会两块牌子一班人马;(3)从今后发展方向看，农村的集体经济模式应当是多种多样的，过去那种全体村民都必须参加的“一村一社”模式不是农村集体经济的发展方向。立法机关经过广泛征求意见、反复研究，认为这个问题比较复杂，还在探索之中，因此，法律宜规定得灵活些，以适应各种不同情况，所以作了以上规定。

 

六、教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境

 

我国是一个人口众多、资源相对稀缺的国家。因此，合理利用资源，保护和改善生态环境，是保证我国能够持续发展的重要条件。村委会作为基层群众性自治组织，有责任教育村民合理利用包括土地在内的各种自然资源，提高环保意识，保护和改善我们赖以生存的环境。

 

第六条 (村委会在法制建设和精神文明建设方面的任务)

 

第六条 村民委员会应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务，爱护公共财产，维护村民的合法的权利和利益，发展文化教育，普及科技知识，促进村和村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。

 

【释义】本条是关于村委会在法制建设和精神文明建设方面的任务的规定。

 

一、宣传宪法、法律、法规和国家政策

 

依法治国，建设社会主义法治国家，是我们党和国家的既定方针。依法治国，就是要做到有法可依、有法必依、执法必严，违法必究。要想达到这一目标，不仅要使执法者知法、懂法，而且必须使广大群众都知法、懂法，提高法制观念，养成依法办事的习惯，学会运用法律武器维护自己的合法权益。村民委员会作为基层群众性自治组织，向群众宣传宪法、法律、法规和国家政策，使群众知法、懂法，并自觉地守法，既是群众进行自我管理、自我教育的一项重要内容和有效形式，也是协助人民政府开展工作的好方法。

 

宪法是全国人大制定的国家的根本大法，确认国家的根本政治制度和经济制度，规定公民的基本权利和义务，规范国家机关的组织和活动，集中体现了我国最大多数人民的最大利益，具有最高的法律效力，法律、法规和国家政策都不得同宪法相抵触。法律是由全国人大及其常委会制定，由国家主席公布，效力仅次于宪法的社会规范。法规包括行政法规和地方性法规。行政法规由国务院根据宪法和法律制定和公布，并不得同宪法和法律相抵触。地方性法规由省、自治区、直辖市人大及其常委会批准和制定，并不得同宪法、法律和行政法规相抵触。国家政策是国家在一定时期为实现一定的任务而规定的行动准则和依据。

 

村民委员会在宣传宪法、法律、法规和国家政策时，应注意以下几点：一是注意宣传的内容，应着重宣传与村民关系密切的法律，如宪法中关于公民的基本权利和义务的规定、民法通则、婚姻法、治安管理处罚条例等。政策方面，除应宣传与村民的生活和生产密切联系的各项具体的农村、农业政策外，还应重点宣传国家的基本国策及其他大政方针。二是注意宣传的形式，宣传的形式可以多种多样，如采用墙报、黑板报、广播等形式，要做到准确、生动、通俗易懂、讲究实效。三是村民委员会成员应以身作则，带头学法守法，为村民树立榜样，这是宣传法制的最好形式。同时要注意培养法制和政策宣传骨干，用榜样和骨干带动全体。四是注意抓好青少年的法制宣传和政策教育工作。青少年爱好广泛、精力充沛、求知欲强，他们的世界观又尚未形成，对他们进行法制宣传，易于培养他们的法制观念。

 

二、维护村民合法权益，教育和推动村民履行法律规定的义务

 

我国是人民民主的社会主义国家，人民是国家的主人，国家的一切权力属于人民。为此，我国的宪法、法律、法规规定人民享有广泛的权利。村民委员会是群众自己组织起来的基层群众性自治组织，维护群众合法权益是群众自治的一项重要内容。维护群众的合法权益，首先要维护公民的基本权利。我国宪法规定的公民的基本权利，包括公民的民主权利、自由权利、人身权利和人格权、经济、文化和社会权利等诸方面。从现阶段我国的情况和村民委员会的特点来看，村民委员会应特别注意维护群众的土地承包经营权、人身自由权、婚姻自由权、男女平等权、劳动权、受教育权、财产权和伤老病残时获得帮助的权利等。

 

权利与义务是紧密联系的，没有无义务的权利，也没有无权利的义务，公民在享受权利时必须履行依法应尽的义务。因此，村民委员会在维护群众的合法权益时，也要教育群众自觉履行宪法、法律、法规等规定的义务。这些义务主要有遵守宪法、法律、法规，爱护公共财产，遵守公共秩序，尊重社会公德，保卫祖国和依法服兵役，依法纳税，实行计划生育等等。

 

三、开展多种形式的社会主义精神文明建设活动

 

精神文明是指人类精神生活的进步状态。社会主义精神文明是社会主义的重要特征，其根本任务是适应社会主义现代化建设的需要，培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义公民，提高整个中华民族的思想道德素质和科学文化素质。村民委员会开展多种形式的精神文明建设，就是通过广播、宣传栏、群众手册、村规民约、五好家庭和星级家庭的评比、优化生活环境等活动，达到对群众进行理想教育、道德教育、法制教育、科学技术教育、文化卫生教育等方面的作用，从而促进群众形成一种向上、和谐的精神状态，推动社会主义现代化建设的发展。在社会生活中，要大力发扬和提倡村民互相关心、互相帮助、和睦相处，大力提倡礼貌待人、互相谦让、尊老爱幼的文明新风，大力提倡维护公共秩序、保持公共卫生、爱护公共财产的良好风尚。

 

第七条 (村委会在加强民族团结方面的任务)

 

第七条 多民族村民居住的村，村民委员会应当教育和引导村民加强民族团结、互相尊重、互相帮助。

 

【释义】本条是关于村委会在加强民族团结方面的任务的规定。

 

我国是一个多民族的国家，除占全国总人口93.3%的汉族外，还有占全国总人口6.7%的少数民族。少数民族分布在占全国面积的60%以上的广阔地区。由于我国历史上多次的民族迁徙、民族之间的经济、文化交流以及屯田、移民戍边、朝代更迭等原因，使我国各民族在分布上形成了一种大杂居、小聚居、互相交错的居住局面。一方面，汉族居民遍及全国，就是在少数民族历来居住集中的地区，也居住着相当数量的汉族居民。另一方面，每一少数民族既有自己一个或几个或大或小的聚居区，也有一定数量的少数民族散居于全国各地。在这种民族分布状况下，必然产生多个民族的村民共同居住在同一地区，组成同一个村民自治组织的情况。

 

坚持民族平等，加强民族团结，是党和国家解决民族问题和处理民族关系的根本原则，这一原则在宪法中得到确认。我国宪法规定，中华人民共和国各民族一律平等，国家保障各少数民族的合法权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。因此，加强民族团结，既是群众自治的要求和内容，也是一项宪法要求。多个民族居住的村，加强民族团结，互相帮助，互相尊重，是维护和发展各民族的平等团结、互助关系的基础。村委员会教育群众加强团结，首先要向群众宣传我国的民族政策，宣传我国民族紧密团结的悠久历史和传统。其次要教育群众相互尊重、相互帮助，特别要教育群众相互尊重各民族的不同风俗习惯和宗教信仰。第三，要教育群众相互信任、相互学习、取长补短、共同发展。在多个民族居住的村，村民委员会只有通过对村民加强民族团结教育，才能在本村建立起各民族成员真正平等团结友爱的大家庭，各民族成员才能在这种大家庭里共同致富，共同发展和共同繁荣。

 

第八条 (村委会的设立)

 

第八条 村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。

 

村委会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。

 

【释义】本条是关于村民委员会设立的原则和程序的规定。

 

一、村民委员会设立的原则

 

村民委员会的设立，直接涉及到村民自治。适度的村民委员会规模，将会促进农村民主制度的建设，把直接民主扩大到政治、经济和社会生活各个方面。如果村民委员会设置规模过大，村民之间难以相互了解，召集会议比较困难，不利于村民集体讨论决定问题，村民自治就会受到影响。相反，村民委员会的设置规模过小，聚集不起一定的人力、物力、财力，农村集体经济发展不起来，同样也会削弱村民自治。因此，村民委员会的设置必须适宜，不能过大，也不能过小，衡量标准就是看是否便于村民自治。便于群众自治是决定村民委员会设置所应遵循的一项基本原则。

 

二、村委会设立的依据

 

按照便于群众自治的原则设立村民委员会，还必须依据居住状况、人口多少，并参照历史习惯和经济状况。

 

1.依据居住状况和人口多少。就是要把区域和人口结合起来考虑。我国幅员辽阔，农村的社会经济发展程度不平衡，村民的居住状况因地区的不同而不同，平原地区与山区、沿海地区与内地、南方与北方各有不同。因此，设立村委会时，要把区域和人口结合起来考虑。聚居的，人口多，地域不大的地方，可以单独设立一个村委会;人口多，地域又大的，可以划分为几个村委会。散居的，地域大，有一定人口的，可以单独设一个村委会;地域大，但人口很少的，可以和临近的村联合成立一个村委会。总之，要做到区域与人口都能比较适中，以便于自治。

 

2.参照历史习惯。就是要考虑历史形成的状况和村民的意愿。有的村虽然不大，但长期以来就是分成几片管理的，这样的村就不要硬捏到一起，设立一个村委会，而应当考虑历史习惯，根据村民的意愿，设立几个村委会。有的邻近的几个村，历史上就合在一起，相互之间有着千丝万缕的联系，有许多共同的利益和要求，虽然地域偏大，但不影响村民开展自治活动，村民又不愿意分开，就不要强行分开。尊重历史习惯，保持历史的连续性，不仅有利于发扬长期以来形成的各种优良传统，维护和巩固群众之间融洽和团结的关系，而且可以避免重新划分而引起的各种纠纷，保持基层社会生活的稳定局面。

 

3.参照经济状况，就是要注意经济发展状况，使村委会的设立适应经济发展要求，而不是阻碍甚至破坏经济的发展。通过合理组织，有效地发扬民主、发展经济，使群众逐步走上富裕的道路，是实行群众自治的根本目的。如果村委会的规模设置不是促进而是破坏经济的发展，也就违背了群众自治的原则。因此，有的集体经济很发达，有一定的经济实力，虽然规模偏大，但分开会造成集体经济的破坏，群众又不愿意分开的，则可以不分。相反，有的村委会规模太大，集体经济又不发达，分开对集体经济发展不会造成什么影响，而且更有利于集体经济的发展，群众又愿意分开的，就应当分开。一般来说，经济比较发达的地方，交通和通讯等往往也比较发达，实行群众自治的条件比较好，村委会的规模可以相对大一些。经济不发达，交通和通讯不方便的地方，村委会的规模就应当小一些。

 

这里需要说明的是：村民委员会组织法(试行)第七条第二款规定：“村民委员会一般设在自然村，几个自然村可以联合设立村民委员会，大的自然村可以设立几个村民委员会。”试行法强调村委会设在自然村，目的是便于实行自治。因为自然村是历史上形成的农村基本社会单位，村民彼此熟悉，相互了解，有共同的利益和要求，比较有利于村民开展自治。在这次修改中，许多同志认为这一规定的精神是好的，但实际情况却有所不同。据调查统计，全国90多万个村委会，有70多万个村委会设在原生产大队，即原行政村，村委会一般下辖数量不等的自然村。鉴于这种格局是多年来形成的，如果把这些村委会按自然村划分，那么已经发展较好的村委会就要受到损失，村办的集体经济就会受到破坏，不利于农村基层组织的稳定。所以，此次修改村委会组织法(试行)时，根据一些委员和地方的意见，删去了试行法第七条第二款的规定。

 

三、村委会设立、撤销、范围调整的程序

 

村委会的设立、撤销、范围调整，直接涉及到村民自治，应当由村民会议集体讨论同意，不能由村委会几个人说了算，也不能只由乡镇人民政府决定。按照本条第二款的规定，村委会的设立、撤销、范围调整的具体程序是：第一，乡镇人民政府提出方案。乡镇人民政府可以先让村民提出意见，由乡镇人民政府按照便于群众自治的原则进行研究后，再正式提出，交村民会议讨论同意;也可以由乡镇人民政府在征求各方面意见的基础上，按照便于群众自治的原则提出，交村民会议讨论同意。第二，乡镇人民政府提出意见后，要经过村民会议讨论同意。要尊重村民的意愿，认真听取各种不同意见，真正按多数村民的意见办。因为村委会怎么设置更有利于村民自治，更有利于农村经济的发展，村民心里最清楚，最有发言权。村委会的设立、撤销、范围调整由村民会议集体讨论同意，不仅可以使村委会的设置更加合理，更加符合实际，而且可以激发村民参加自治活动的积极性，从而促进村民自治的发展。第三，为了统筹全局，做好协调工作，村委会的设立、撤销、范围调整的意见在经村民会议讨论同意后，要报县人民政府批准。

 

第九条 (村委会的组成)

 

第九条 村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成。

 

村民委员会成员中，妇女应当有适当的名额，多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员。

 

村民委员会成员不脱离生产，根据情况，可以给予适当补贴。

 

【释义】本条是对村委会成员的人数和构成的要求的规定。

 

1.关于村委会成员的人数。村委会作为基层群众性自治组织，为了完成所承担的各项任务，需要相应的组织机构和人员。村委会组织法规定，村委会由主任、副主任和委员共三至七人组成。从试行法施行过程中各地反映的情况看，这一规定是比较符合我国农村的实际情况的。村委会的成员既不宜过多，也不宜过少。村委会由多少人组成比较合适，主要应当考虑两个因素：一是便于自治，能够完成村委会作为自治组织的各项任务;二是要尽量减轻农民的负担。之所以要对村委会成员的数量规定一个幅度，是由于我国农村地域辽阔，各地区经济、社会发展很不平衡，村的自然条件及村民的人口数量、居住状况差别也很大，相应地，村委会所承担的工作量也就不同。一般来说，村民多，居住分散，村委会承担任务重的，村委会成员应当多一些;村民少，居住集中，村委会承担任务轻的，村委会成员可以少一些。村委会成员少的可以为三人，多的可以达到七人，但不能少于三人，也不能多于七人。具体人数，各地可以根据本地的实际情况予以确定。为了便于讨论决定问题，村委会成员应为单数。

 

2.关于村委会成员的构成。根据本条规定，村委会成员中，妇女应当有适当的名额，多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员。这一规定主要有以下两点考虑：

 

一是担任村委会成员，要办理村民自治范围内的事务并协助上级政府进行工作，行使一定的社会事务的管理权，这是一项重要的政治权利。我国宪法对保障少数民族以及妇女的权利都有特殊规定。宪法第四条规定：“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。”宪法第四十八条规定：“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。”“国家保护妇女的权利和利益，实行男女同工同酬，培养和选拔妇女干部。”妇女权益保障法也规定：“妇女有权通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”村委会组织法的这一规定是对宪法有关规定的具体化。

 

二是村民自治的实际需要。我国是一个统一的多民族国家。由于历史的原因，民族分布状况形成了大杂居、小聚居的局面，即使是人口较多的少数民族，也是聚居的少，分散杂居的多，形成了你中有我，我中有你，互相融合，互相依存的关系。在我国农村中，多民族村民居住的村有相当数量。一个村有几个民族的村民居住，各民族的习惯和利益存在一定差异。在村民委员会成员中，如果没有人数较少的民族的成员，就不便于村委会开展工作，不便于村民实行自治。在这里应当注意的是，村委会组织法中“多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员”，既包括在汉族村民集中的村中，应有少数民族村民担任村委会成员，也包括在一个或多个少数民族聚居的村中，应有人数较少的汉族或其他民族的村民担任村委会成员。同样，村委会成员中如果没有妇女，许多需要发动妇女参加或直接涉及妇女权益的工作就不易开展，也不利于村民自治。

 

3.关于村委会成员的补贴。村委会是农村基层自治性组织，不是一级政权，也不属于国家机关。因此，村委会成员有别于政府公务员以及其他国家机关的工作人员，不能从国家领取工资。但村委会成员从事村委会的工作，必然要占用大量时间和精力，应当给予适当的补贴。村委会成员的补贴，可以从村民上交的提留中解决，也可以从集体经济上交村委会的收益中解决。

 

补贴方式可以采用固定补贴的办法，也可以采用误工补贴的办法。固定补贴，就是规定一年补多少钱。误工补贴，就是根据村委会成员办理村委会的事务实际占用的工作时间，给予适当补贴。村委会组织法规定，村民委员会成员不脱离生产，根据情况，可以给予适当补贴。如何才能做到适当补贴，应当同本村的经济状况和村委会成员所承担的任务结合起来考虑。一般来说，对村委会成员的补贴，应当大体相当于当地相同劳动力的平均收入。补贴太高，增加村民的负担。补贴太低，影响村委会成员的切身利益，不利于调动村委会成员的积极性，也不利于自治工作的开展。经济状况较好、村民个人收入较高的地区，补贴相应可以高些;反之，补贴相应低一些。村委会成员所承担的任务重的，补贴可以适当高些;反之，可以适当低些。总之，补贴的问题要从实际出发，不应“一刀切”，也不应互相攀比。

 

关于村委会成员补贴问题，是目前农村中广大农民十分关注的问题。在全国人大常委会将村委会组织法(修订草案)向全社会公布征求意见的过程中，一些村民来信反映本村的村委会成员采取种种手段，向村民多收钱，多拿多占。对此，村民意见很大，有些地方甚至出现矛盾激化的情况。为此，有的人建议，村委会组织法应对村委会成员的补贴作出更为具体的规定。立法中考虑到：一是我国各地的情况差异很大，对此难于作出具体规定;二是补贴问题属于村民自治范围，法律可以不作规定。为了避免补贴过高的情况，村委会组织法第十九条规定：“本村享受误工补贴的人数及补贴标准”，由村民会议决定。这样，可以避免在补贴问题上由少数村委会成员说了算的状况，有利于村民对村委会的监督。

 

第十条 (村民小组)

 

第十条 村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选。

 

【释义】本条是关于设立村民小组的规定。

 

由于一些地区的村民较多，或者是管辖范围较大，居住分散，为便于村民自治，按照有利生产、方便生活的原则，可根据居住地区划分若干个村民小组。村民小组可以分别由几户、十几户或几十户组成。村民小组按居住地区划分，一个小组人口较少，居住集中，互相熟悉，有了问题便于召开村民小组会议，讨论解决;有利于村民自我管理、自我教育，直接行使自治权;可以使村委会的自治任务和工作计划通过各小组得到落实。目前，全国多数地区在原来的生产大队一级设村委会，在原来的生产队一级设村民小组。有的地区几个自然村联合设立一个村委会，每个自然村分别设立村民小组;有些大的自然村分设几个村民小组，情况不一。

 

村民小组是村民自治共同体内部的一种组织形式，是自治的一个层次。村民小组作为全体村民的一种组织，负责经营、管理属于村民小组的集体土地和其他财产。根据土地管理法的规定，我国农村土地所有权分为两种：一种属于全体村民所有，由村集体经济组织或村委会经营、管理;一种属于村民小组集体所有，由村民小组经营、管理，在发包时，由村民小组作为发包方，承包给村民经营。有的地方，村民小组还兴办了集体企业，也应由小组经营、管理，或由小组承包给村民经营。

 

村民小组的组长由村民小组会议推选产生。村民小组会议应由本组全体村民参加。推选的方式比较灵活，可以由一人或几人推荐，大家举手或鼓掌同意;也可以由村民先推荐候选人，然后由全组村民投票表决。小组会议推选产生小组长后，应报村委会备案。村民对小组长的工作不满意的，可以随时撤换。村民小组长的职责：一是收集并向村委会反映本组村民的建议、意见;二是向本组村民传达村委会作出的有关决定;三是协助村委会办理本村的公共事务和公益事业。